Читайте также:
|
Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определять ее место в правовой системе России.
Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто их не соблюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества в полной мере присущи административно-правовым нормам.
Нормы этой отрасли права несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно-правовых норм.
Изложенные исходные позиции позволяют определить административно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти, государственного управления.
В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права. Административно-правовые нормы:
а) одним из своих основных назначений имеют обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав и свобод граждан и их негосударственных объединений, а также их правовую защиту;
б) преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;
в) определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение;
г) действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;
д) определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;
е) в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения). Часто административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного);
ж) во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только выполнять функцию правозащиты. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.;
з) достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.
Общая характеристика административно-правовых норм нуждается в акцентировании внимания на некоторых их особенностях и прежде всего на вопросе о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества).
Любая правовая норма есть акт правотворчества, и административно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм. Налицо административное нормотворчество.
Для административного права характерно юридическое опосредование такой деятельности, основным содержанием которой является исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы Российской Федерации. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую "нагрузку": правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность: правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что в соответствии с действующим законодательством нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются "во исполнение" законов.
Изложенная позиция вполне приемлема для общей характеристики административно-правовых норм, являющихся результатом административного нормотворчества и реализации компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти. Однако вся совокупность действующих административно-правовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосредственно названными субъектами. Многие нормы административного права содержатся в Конституции РФ. Ими определяются основные параметры государственно-управленческой деятельности и возникающих в ее процессе управленческих отношений (например, конституционный статус личности, субъектов исполнительной власти). Почти в каждом законе немало административно-правовых норм.
Это означает, что существует определенная иерархия административно-правовых норм: конституционные нормы, нормы законов и нормы, устанавливаемые непосредственно субъектами исполнительной власти (например, Правительством РФ). Наполненные единым юридическим содержанием, эти правовые нормы не равнозначны по своей юридической силе.
Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по сравнению с аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, т.е. производны от них; последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда - подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента РФ как главы государства (ст. 115 Конституции РФ).
Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально "работающих" правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.
Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и условий их практического применения (исполнения). Между тем Россия - не унитарное государство; ее территория огромна, причем территориальные особенности нередко весьма существенны. Россия - многонациональное государство; эффективное развитие территорий, национально-государственных образований и отдельных народностей невозможно без корректировки тех или иных норм законов. Конечно, это стремится учесть сам законодатель, но практически решение данной задачи - не его функция.
Поэтому на долю административно-правовых норм, создаваемых субъектами исполнительной власти, падает основная нагрузка по приданию тем или иным позициям, законодательно закрепленным, прямого действия. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредствовании их нормами административного (впрочем, не только) права, т.е. в административно-правовом механизме их реализации.
Административное нормотворчество, однако, не может быть беспредельным, хотя, как показывает практика, подобная тенденция проявлялась с различной интенсивностью в процессе развития отечественной системы государственного управления. В связи с этим обращают на себя внимание весьма показательные моменты, относящиеся к содержанию и порядку формирования административно-правовых норм.
Во-первых, длительный период законодательная (представительная) власть действовала формально, в силу чего она практически подменялась исполнительной властью. В результате большинство административно-правовых норм создавалось не законодательным путем, а органами государственного управления общей компетенции.
Во-вторых, чрезвычайное развитие получило административное нормотворчество отраслевого характера, следствием чего стало обилие ведомственных административно-правовых норм, нередко расходящихся с требованиями законности и правопорядка, т.е. вообще не опирающихся на законодательство.
Указанные негативные явления стали преодолеваться, по существу, лишь в последние годы. Конституция РФ 1993 г. упорядочила соотношение различных элементов механизма правоустановления, включая и порядок формирования подзаконных административно-правовых норм. Однако, несмотря на то что для исполнительной власти главное не правотворчество, а правоприменение, лишать субъекты этой ветви власти определенного объема правоустановительных полномочий было бы неоправданным. Но для этого требуется четкое и недвусмысленное решение вопроса о границах и объеме компетенции субъектов исполнительной власти по самостоятельному, но непременно подзаконному установлению административно-правовых норм. Сильная исполнительная власть, потребность в которой закреплена в Конституции, требует своего "оснащения" четко выраженными правоустановительными полномочиями. Это особенно важно в современных условиях, когда все большее число объектов различного назначения утрачивает государственный характер, и, соответственно, воздействовать на их работу распорядительным путем (прямое предписание) не представляется возможным. На смену ему приходят иные средства упорядочивающего воздействия, в числе которых существенна роль именно административного нормотворчества, целью которого являются установление и обеспечение должного функционирования указанных объектов различной формы собственности.
Достижению такой цели способствуют следующие тенденции, определяемые как существовавшей ранее управленческой практикой, так и ее перспективами. Прежде всего административно-правовые нормы общего характера должны иметь, как правило, законодательную форму выражения. Поскольку же полностью решить данную задачу подобным путем нереально, постольку соответствующие субъекты исполнительной власти наделяются полномочиями по созданию таких норм в случаях, когда:
а) соответствующий законодательный акт прямо предусматривает таковую возможность. Например, Водным кодексом РФ предусматривается, что Правительство РФ устанавливает порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;
б) определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция включает его правоустановительные полномочия, причем не в виде простой констатации, а в конкретном выражении (например, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нормативные акты).
Так, положениями о федеральных министерствах этим органам исполнительной власти предоставлено право издавать в пределах своей компетенции (установленной сфере деятельности) в соответствии с законодательством нормативные правовые акты, обязательные для исполнения иными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями и даже гражданами;
в) исполнительное (административное) нормотворчество нередко используется в целях внутрисистемного регулирования, т.е. в интересах внутренней организации механизма исполнительной власти (государственного управления);
г) используется механизм "делегированного" законодательства, т.е. законодатель передает тому или иному субъекту исполнительной власти соответствующие правоустановительные полномочия, в обычных условиях относящиеся к исключительной компетенции законодателя. Этот институт у нас не развит, но его перспективное значение очевидно.
Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непрямого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с одновременным определением объема необходимых для этого подзаконных нормотворческих полномочий.
В настоящее время широкое распространение имеет ведомственное административное нормотворчество, что на практике не всегда оправданно, особенно если адресатом таких административно-правовых норм являются граждане (например, в области оказания транспортных, таможенных, жилищных и коммунальных услуг). К этому следует добавить, что в таком же плане действуют республиканские правительства, губернаторы краев, областей, администрации иных субъектов РФ. Нынешнее состояние законодательства, к сожалению, пока еще в этой части не упорядочено, что часто приводит к необоснованному расширению административно-правовых ограничений прежде всего для граждан, а также юридических лиц.
Относительно ведомственного административного нормотворчества, весьма до сих пор развитого и нередко далекого от соответствия требованиям законности, в перспективе следует ожидать, во-первых, сведения ведомственного административного правотворчества до уровня преимущественно внутрисистемного регулирования, т.е. осуществляемого в интересах внутренней организации самого механизма исполнительной власти (установление норм, обязательных для нижестоящих звеньев данной, например, отраслевой, системы); во-вторых, ограничения возможностей установления ведомствами общеобязательных административных правил; делегирования такого рода полномочий в отдельных случаях со стороны субъектов исполнительной власти общей компетенции.
Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмерно расширять сферу административного правотворчества. В то же время столь же необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках законности.
Регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом заключается их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной власти. В современных условиях объектом административно-правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следовательно, рассчитаны в значительной степени на регулирование организации и функционирования аппарата государственного управления, от эффективности работы которого зависят не только состояние экономической, социальной и иной деятельности, но и, в первую очередь, уровень реализации демократических возможностей всестороннего развития личности, удовлетворения ее жизненных потребностей и интересов.
Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к чисто "аппаратным". Роль этих норм более многообразна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления "живет" не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседневно связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми другими учреждениями, действующими в сфере государственного управления либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются в виду различного рода государственные по своему характеру образования (предприятия, корпорации и т.п.), а во втором - негосударственные образования политического, социально-культурного, коммерческого типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане. Все они являются адресатом административно-правовых норм.
Таковы наиболее отчетливо выраженные особенности административно-правовых норм. Эти нормы императивны, что выражается в односторонности содержащихся в них юридически обязательных волеизъявлений полномочных субъектов исполнительной власти (государственного управления).
13. Виды административно-правовых норм
Можно провести различную классификацию административно-правовых норм в зависимости от оснований, которые лежат в основе проводимой классификации.
Проблема классификации административно-правовых норм хорошо исследована в юридической литературе и изучена мноими правоведами.
1. Наиболее традиционна классификация норм на:
а) материальные, закрепляющие комплекс прав, обязанностей и ответственность участников административных отношений (их правовой статус), порядок взаимодействия и функционирования субъектов исполнительной власти и т.д.;
б) процессуальные, регламентирующие процедуру реализации прав и обязанностей участников административных отношений, установленных материальными нормами.
2. В зависимости от содержания выделяются следующие административно-правовые нормы:
а) обязывающие, т.е. содержащие юридическое предписание действовать в установленных рамках. Например, создаваемое юридическое лицо обязано пройти государственную регистрацию;
б) запретительные, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий. Например, запрещается нарушать правила дорожного движения;
в) уполномочивающие (дозволительные), т.е. предоставляющие возможность лицу действовать по своему усмотрению, хотя и в установленных рамках. Например, во многих нормах предусматривается право гражданина обжаловать действия (бездействие) должностных лиц. И каждый гражданин сам решает, воспользоваться этим правом или нет. Если он решает воспользоваться, то должен это сделать в определенном порядке и в установленные сроки;
г) стимулирующие, обеспечивающие должное поведение субъектов отношений с помощью различных средств материального, морального и иного воздействия;
д) рекомендательные, т.е. дающие возможность поиска наиболее целесообразных вариантов решения поставленных задач. Например, рекомендации по организации наиболее эффективной работы различных структур в системе исполнительной власти.
3. По адресу выделяются административно-правовые нормы, регулирующие:
а) административно-правовой статус гражданина;
б) административно-правовой статус коммерческих организаций;
в) административно-правовой статус общественных объединений и иных некоммерческих организаций;
г) административно-правовой статус органов исполнительной власти;
д) административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений;
е) административно-правовой статус государственных служащих;
ж) различные вопросы организации и деятельности звеньев исполнительной власти.
4. По масштабу действия административно-правовые нормы классифицируются на:
а) федеральные нормы;
б) нормы субъектов РФ;
в) нормы местного самоуправления.
5. По объекту регулирования административно-правовые нормы подразделяются на:
а) общие, регламентирующие наиболее важные стороны административного регулирования и имеющие широкое применение. Такие нормы направлены на все сферы и отрасли государственного управления;
б) межотраслевые, регламентирующие все или несколько отраслей государственного управления, имеющие при этом специальный характер. Например, административные нормы, имеющиеся в таможенном законодательстве;
в) отраслевые, регулирующие управленческие отношения, возникающие в определенных отраслях исполнительной власти.
6. По действию во времени:
а) срочные, для которых определен срок действия;
б) бессрочные, т.е. срок их действия не указан и они действуют до отмены компетентным органом.
Классификация административно-правовых норм может быть проведена и по другим основаниям.
14. источники административного права, понятие и их виды
Источники административного права — это внешние конкретные формы его выражения, т. е. нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права.
Содержанием источников административного права являются правовые нормы, регулирующие конкретные административно-правовые отношения. Они начинают существовать только в результате возникновения правового источника. Нормы административного права содержатся в многочисленных законодательных и иных нормативных актах, действующих в Российской Федерации. Сложность и масштабность управленческой деятельности обусловливает необходимость принятия в этой сфере как законов, так и управленческих актов. В современных условиях система источников административного права усложняется, поскольку в субъектах РФ принимаются законодательные акты, определяющие порядок управления в этих субъектах.
Правовые источники административного права подразделяются на федеральные источники права (принимаемые федеральными государственными органами и действующими на территории всей страны) и источники права субъектов РФ (принимаемые органами государственной власти субъектов РФ и действующие на территории этого субъекта).
В соответствии с положениями Конституции РФ (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором, в котором Россия является участником, установлены иные положения и правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то действуют и применяются нормы этого договора.
К числу правовых источников административного права относятся:
Конституция РФ;
федеральные конституционные законы; федеральные законы;
постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ;
правовые акты, устанавливающие правовой статус федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств;
нормативные акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
На уровне субъектов РФ источниками административного права являются:
законодательные и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов (конституции республик — субъектов РФ, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов);
правовые акты органов местного самоуправления, их администрации и исполнительных органов, принимаемые в пределах предоставленных им полномочий.
Нормативные правовые акты органов федеральной исполнительной власти и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, являясь источниками административного права, представляют собой форму реализации компетенции данных органов.
В силу многообразия административных правовых норм возникает проблема их систематизации, кодификации и инкорпорации. Теория источников административного права позволяет систематизировать эти нормативные акты.
15. понятие и особенности административно-правовых отношений
Административные отношения — общественные отношения, возникающие в сфере и по поводу государственного управления.
Административные отношения являются разновидностью правовых отношений и выражают все основные признаки, присущие правоотношениям в целом. Вместе с тем административные правоотношения имеют ряд особенностей, отличающих их от других видов отношений.
Административные отношения представляют собой не всякие общественные отношения, а лишь управленческие. Они возникают в области функционирования исполнительной власти или в областях, так или иначе связанных с государственным управлением. Государственное управление распространяется на экономическую, социально-культурную, политическую и иные сферы деятельности государства.
Особенность административно-правовых отношений проявляется в сфере их возникновения. Они возникают в связи с практической реализацией исполнительно-распорядительных функций государства в лице его исполнительных органов и должностных лиц. При этом необходимо учитывать, что административное право интересуют только те отношения, которые связаны с управлением, а не любые отношения с участием органов исполнительной власти и должностных лиц. Так, гражданско-правовые отношения с участием государства — предмет регулирования все же по большей части гражданского права.
Административно-правовые отношения могут возникать, равно как и прекращаться, по инициативе одной стороны таких отношений. Инициатором их возникновения или прекращения вправе выступить должностное лицо государства, юридическое лицо, гражданин или любой иной субъект в рамках предоставленных законодательством полномочий. В отличие от этого гражданско-правовые отношения, например, возникают, изменяются и прекращаются, как правило, по соглашению сторон.
В связи с тем, что это управленческие отношения, они являются властеотношениями, т.е. построены по принципу «власть — подчинение», где изначально предполагается неравенство сторон.
В административных отношениях выражаются воля и интересы государства, и, значит, они носят публично-правовой характер.
Административные отношения требуют наличия особого субъекта. В качестве такового выступает исполнительная власть в лице ее полномочных представителей, наделенных властью и возможностью реализации этой власти.
Для административных отношений характерно то, что они не ограничены рамками своей отрасли Административного права. Они проникают в иные отрасли права и в предусмотренных случаях регулируют отношения, относящиеся к предмету иных отраслей. Например, зачисление работника на работу оформляется приказом администрации предприятия, который, по сути, является управленческим актом. Административному регулированию подвержены некоторые отношения земельного, природоохранного, налогового права.
Если для гражданско-правовых отношений характерно наличие ответственности одной стороны перед другой стороной возникших отношений, то для административных отношений это не свойственно. Нарушения в сфере административного права расцениваются как нарушения, направленные против публичных интересов. Соответственно ответственность наступает перед государством.
Это далеко не весь перечень характерных особенностей административных отношений, здесь мы рассмотрели лишь некоторые из них.
Административное правоотношение имеет свой состав (структуру). Его элементы – субъекты (участники), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание (порядок осуществления управленческой деятельности).
Дата добавления: 2014-12-15; просмотров: 35 | Поможем написать вашу работу | Нарушение авторских прав |