Читайте также:
|
Потребность в социальном обеспечении появилась одновременно с возникновением человеческого общества.
В любом обществе независимо от его экономического и политического устройства всегда есть люди, которые по определенным обстоятельствам или причинам не могут собственным трудом приобретать источник средств своего существования либо люди, которые потеряли способность трудиться временно или постоянно в связи с расстройством здоровья.
Поэтому человек нуждается в социальной помощи.
Вследствие изменений в социально-экономической сфере происходило формирование права социального обеспечения и его развитие.
В1966 г. в Праге на симпозиуме по социальному обеспечению было предложено выделить ПСО в самостоятельную отрасль права. На этом симпозиуме присутствовали ученые так называемого социалистического лагеря. В его работе принимал участие советский ученый В.С. Андреев. Впоследствии им были сделаны разработки таких теоретических проблем как понятие данной отрасли права, предмета, метода, принципов правового регулирования. Поэтому его можно считать основоположником учения о праве социального обеспечения как самостоятельной отрасли в системе советского, а сейчас российского права.
1. Общая характеристика права
социального обеспечения как отрасли права.
Предмет, метод, система
Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
В данной норме в общем виде отражены целевые установки и задачи, с решением которых связывается обеспечение достойных условий жизни для всех членов общества и создание равных и справедливых возможностей для развития каждой конкретной личности. Достижение данных целей составляет содержание социальной функции государства, реализуемой в рамках его социальной политики на основе нормативного и организационного механизмов.
Социальная политика, направленная на реализацию конституционных установок по обеспечению достойной жизни и свободного развития человека и общества, является достаточно широкой категорией. Важным системообразующим ее элементом является социальное обеспечение, представляющее собой комплексный государственный, правовой и общественный институт, выступающий в качестве формы распределения материальных благ с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей нуждающихся в этом членов общества. Общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением указанных материальных благ, составляют предмет права социального обеспечения.
Право социального обеспечения как образование системы российского права представляет собой комплексную отрасль. Возникновение и развитие комплексных отраслей обусловлено необходимостью правового регулирования общественных отношений, сочетающих в себе публично-правовые и частноправовые начала. Главным отличительным признаком комплексной отрасли права является включение в ее систему норм, относящихся изначально к другим отраслям.
Право социального обеспечения образуется за счет системной интеграции:
- норм конституционного права (в части установления основополагающих императивов правового регулирования в соответствующей сфере);
- норм трудового права (в части определения трудового стажа и других, связанных с трудовыми отношениями, оснований социального обеспечения);
- норм административно права (в части установления компетенции органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц по реализации прав граждан в сфере социального обеспечения);
- норм гражданского права (в части установления базовых начал регулирования отношений между сторонами договоров социального страхования и других договоров, предметом которых является предоставление услуг по социальному обеспечению);
- финансового (включая налоговое и бюджетное) права (в части установления механизмов финансирования исполнения обязательств по социальному обеспечению);
- норм, не входящих в какие-либо другие отрасли, кроме права социального обеспечения (в части установления субъективных прав граждан на социальное обеспечение).
Общественные отношения, составляющие предмет права социального обеспечения, помимо характеристик, связанных с отраслевой принадлежностью, в соответствии с общетеоретической классификацией могут быть материальными и процессуальными.
В рамках материального правоотношения реализуются материальные нормы права, то есть права, устанавливающие субъективные права и обязанности субъектов, а также ответственность за несоблюдение прав и неисполнение обязанностей. Материальные правоотношения включают в себя, как известно из общей теории права, отношения имущественные и неимущественные. Материальные отношения, регулируемые правом социального обеспечения, являются главным образом имущественными, поскольку субъективные права, предусматриваемые нормами данной отрасли, имеют определенное имущественное (выраженное в стоимостных показателях) содержание.
Наличие конкретных носителей субъективных прав на социальное обеспечение, с которыми корреспондируют юридические обязанности других конкретно установленных субъектов, позволяет определить правоотношения по социальному обеспечению как относительные.
Процессуальные отношения по социальному обеспечению выступают формой реализации указанных субъективных прав и юридических обязанностей. Например, они включают отношения, связанные, с одной стороны, с обращением субъекта за тем или иным материальным благом, составляющим предмет обязательств по социальному обеспечению, а также с совершением правообязанными субъектами, с другой стороны, действий, направленных на предоставление данных благ.
В зависимости от институциональных норм регулируемые ими отношения по социальному обеспечению могут составлять следующие классификационные группы, в том числе:
1) отношения по социальному страхованию, которое исходя из вида страхового риска включает:
- пенсионное страхование;
- обязательное медицинское страхование;
- обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (страхование профессиональных рисков);
- страхование на случай временной нетрудоспособности, материнства, смерти;
2) отношения по пенсионному обеспечению, включая отношения, связанные с государственным пенсионным обеспечением, и отношения по предоставлению трудовых пенсий;
3) отношения по предоставлению пособий;
4) отношения по социальному обслуживанию.
Эти же отношения образуют организационно-правовые формы социального обеспечения.
В общем же виде правовые отношения по социальному обеспечению можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения по реализации субъективных прав граждан на предоставление им в порядке социального обеспечения предусмотренных законом материальных благ.
Данные материальные блага являются объектом правоотношений по социальному обеспечению. Субъектами этих отношений выступают, с одной стороны, граждане, имеющие в соответствии с законом право на получение названных благ (правоуполномоченные субъекты), и, с другой стороны, органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, иные государственные и муниципальные организации, на которых законом возложены обязанности по социальному обеспечению граждан (правообязанные субъекты).
Исходя из приведенной характеристики правовых отношений по социальному обеспечению, составляющих предмет права социального обеспечения, можно сформулировать следующее его определение. Право социального обеспечения представляет собой совокупность относящихся к разным отраслям права и образующих комплексную отрасль правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу предоставления гражданам в порядке социального обеспечения предусмотренных законом материальных благ.
Помимо предмета важной характеристикой отрасли права и осуществляемого в ее рамках правового регулирования является метод регулирования, представляющий собой совокупность юридических средств и способов, при помощи которых государство достигает необходимого эффекта регулирования.
В общей теории выделяют, прежде всего, императивный и диспозитивный методы. Императивный метод характеризуется установлением безальтернативного варианта поведения субъектов. Примером применения императивного метода в праве социального обеспечения может служить регулирование обязанностей государственных и муниципальных органов, которые не могут отказать управомоченному субъекту (при наличии у него соответствующих оснований) в предоставлении ему соответствующего вида социального обеспечения.
Диспозитивный метод выражается в закреплении нормой права определенного диапазона вариантов возможного поведения, который может быть выбран субъектом по его усмотрению. Например, некоторым категориям граждан предоставлено право выбора вида пенсионного обеспечения (если они имеют право на оба этих вида), право отказа от социального обслуживания и т.д.
Другим немаловажным отличительным признаком любой отрасли права является ее системность. Система отрасли образуется путем институционального упорядочивания и структурирования соответствующих правовых норм. Нормы и институты, содержащие базовые начала правового регулирования, принципы отрасли права социального обеспечения, образуют в своей совокупности ее общую часть. Особенная часть права социального обеспечения представлена институтами, образующими организационно-правовые формы социального обеспечения. Последние, собственно, содержат нормы, закрепляющие субъективные права и обязанности по социальному обеспечению, механизм их реализации, ответственность.
К числу отраслей права, как непосредственно регулирующих социальные отношения в государстве, так и имеющих отношение к их регулированию, относятся все отрасли права. К числу приоритетных в этой области права отношений относятся конституционное (государственное), гражданское, трудовое, семейное право и другие.
Ведущей отраслью права, регулирующей социальные отношения в государстве, является право социального обеспечения.
В предмет рассматриваемой отрасли права входят материальные отношения, процедурные отношения и отношения по правоприменительной деятельности. Содержанием указанных отношений является установление юридических фактов, вынесение решений по вопросам социального обеспечения.
В отличие от материальных отношений, в процедурных отношениях одной стороной является физическое лицо, а другой могут быть не только государственные органы, но и государственные учреждения.
Процедурные отношения могут:
- предшествовать материальным отношениям (например, по установлению юридических фактов);
- существовать одновременно с ними (например, по изменению группы инвалидности);
- приходить на смену одним и порождать другие (например, при переходе с одной пенсии на другую).
Отношения, складывающиеся в связи с разрешением споров или разногласий в этой области, могут возникать на различных стадиях реализации физическим лицом своего права на конкретный вид социального блага. Споры по таким вопросам разрешаются вышестоящими органами социального обеспечения, а при несогласии с их решением - в судебном порядке.
При рассмотрении спора вышестоящими органами возникают административные отношения, а при разрешении его судом - гражданско-процессуальные. В частности, В.С. Андреев писал, что если разрешение спора отнесено к компетенции суда, то возникают обычные гражданско-процессуальные отношения <1>.
--------------------------------
<1> Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР: Учебник. М.: Юрид. лит., 1980. 311 с.
Многие ученые высказывают точку зрения о целесообразности создания специализированных судов для рассмотрения споров в области социальных отношений. Такие суды существуют во многих экономически развитых странах и подтвердили свою практическую эффективность. По сравнению с общегражданскими судами они рассматривают дела в сокращенные сроки и по упрощенной процедуре, позволяют быстрее и дешевле восстанавливать нарушенные права человека.
Метод представляет собой совокупность приемов и способов, при помощи которых государство обеспечивает нужное ему поведение участников правоотношений.
В зависимости от сущностной природы отношений может преобладать императивный или диспозитивный способ правового воздействия. Так, для регулирования управленческих отношений применяется главным образом императивный метод, а имущественных - диспозитивный.
Материальные отношения в социальной сфере являются имущественными. Однако они обладают большой спецификой, отличающей их от гражданско-правовых отношений.
Такой отличительный признак метода правового регулирования, как недоговорный характер установления прав и обязанностей субъектов, в какой-то мере утратил свою универсальность, т.е. распространение на все без исключения виды общественных отношений в области социальной деятельности государства. В настоящее время некоторые виды услуг оказываются на договорной основе. Примером может служить оказание медицинской помощи и лечения на основании договора обязательного медицинского страхования, в подтверждение заключения которого каждому застрахованному лицу выдается страховой медицинский полис. Типовая форма договора обязательного медицинского страхования утверждена Правительством РФ.
Однако необходимо отметить, что большинство отношений в области реализации социальной политики государства по-прежнему имеют недоговорную основу.
Субъектами социальных отношений выступают, с одной стороны, компетентный государственный орган, с другой стороны, физическое лицо или семья. При этом физическое лицо (или семья) при соблюдении установленных законом условий является управомоченной (правопритязающей) стороной, обладающей гарантированным правом, а государственный орган - обязанной стороной, который не может отказать в назначении выплат или предоставлении услуг определенного объема и качества в пределах утвержденных федеральными, территориальными и муниципальными органами перечней.
При наличии у физического лица права на несколько видов материального обеспечения ему предоставляется возможность выбора одного из них, у государственного органа такое право отсутствует. Свобода выбора физического лица содержится и в нормах о сроках реализации права на конкретный вид социального обеспечения или обслуживания. Например, закон не устанавливает срок обращения за пенсией для лиц, у которых возникло право на ее получение.
Социальные отношения отличает четкая правовая формализованность поведения сторон. Все права и обязанности субъектов данных отношений определены законом и не могут изменяться по их соглашению. Даже в случаях, когда допускается применение договора, отступление от утвержденных государственным органом типовых условий практически исключается. В некоторых отношениях (например, при оказании социальной помощи семьям со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума) государственный орган наделяется "усмотренческими полномочиями", т.е. может производить оценку ситуации и принимать решение по собственному усмотрению, но в строго регламентированных пределах. Пределы дозволенной меры усмотрения ограничены законом или прямо вытекают из его смысла.
По общему правилу возникновение, изменение или прекращение социальных правоотношений обусловливается сложным юридическим составом:
- наступлением социально-правового основания обеспечения;
- обращением заинтересованного лица к компетентному государственному органу;
- принятием государственным органом решения. При предоставлении единовременных выплат или разовых услуг соответствующие отношения прекращаются исполнением государственным органом своих обязанностей.
Перечисленные особенности отражаются в методе правового регулирования следующим образом: участники отношений являются экономически неравными, но административно независимыми друг от друга.
Кроме того, имущественные права и свобода выбора поведения принадлежат только физическому лицу, а имущественные обязанности возложены на государственные органы (или учреждения). Поэтому отношения, складывающиеся между государственными органами (или учреждениями) и физическими лицами при реализации ими конституционного права на социальное обеспечение, можно назвать отношениями координации <2>.
--------------------------------
<2> Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983. С. 149 - 150.
Такая специфика отношений требует вполне определенного сочетания юридических приемов воздействия на поведение их участников (дозволений, запретов, обязываний). Основные права человека в социальной сфере устанавливаются с помощью управомочивающих норм и выражены в форме дозволений. Однако при их осуществлении физические лица должны выполнять и определенные обязанности. В частности, пенсионер должен известить орган, выплачивающий пенсию, о наступлении обстоятельств, влекущих изменение ее размера или прекращение выплаты. Следовательно, надлежащее поведение управомоченного субъекта (физического лица) достигается не только при помощи дозволения, но и обязывания.
Большинство норм права в рассматриваемой сфере имеют управомочивающий характер и являются дозволениями, что обусловливается природой опосредуемых ими общественных отношений. Они создают реальные предпосылки для удовлетворения жизненно необходимых потребностей человека в старости, при нетрудоспособности, потере кормильца и в других случаях. При этом используется разрешительное регулирование: субъектам правоотношений дозволяется только то, что прямо предусмотрено нормами.
Что касается запретов, то для советского периода истории права социального государства они были не свойственны. Прямые запреты практически отсутствовали, хотя они логически следовали из содержания норм. Отличительной особенностью современного этапа развития социального законодательства является возникновение запрещающих норм (например, в Федеральном законе от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" <3> и др.).
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.
В правовом регулировании социального государства объектом материальных правоотношений является конкретное благо в виде выплат (пенсий, пособий, компенсаций и пр.), услуг или льгот. Причем льготы могут распространяться как на условия предоставления выплат, так и на услуги.
В теории права под источниками права понимают внешние формы организации его содержания, которое существует в определенных нормативных документах. Такие нормативные документы могут содержать только нормы права в области социального обеспечения (например, Федеральный закон от 17.12.2001 "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" <4>) либо состоять из норм различных отраслей права (Федеральный закон от 27.07.2004 "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <5>).
--------------------------------
<4> Федеральный закон от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4920.
<5> Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Источники права нельзя путать с актами компетентных государственных органов, принятыми при осуществлении правоприменительной деятельности.
По юридической силе источники права, регулирующие отношения в социальном государстве, делятся на законы и подзаконные акты. Законы могут быть конституционными, кодифицированными и текущими. К конституционным законам относятся Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991. Основные положения Декларации получили закрепление в Конституции РФ 1993 г.
Конституция РФ является юридической базой для всего социального законодательства страны.
Кодифицированным законом являются Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993, содержащие нормы различных отраслей права. В частности, в Основах закреплено право на охрану здоровья различных категорий населения и условия оказания медико-социальной помощи инвалидам, беременным женщинам, несовершеннолетним, семьям и другим лицам <6>.
--------------------------------
<6> Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. ВС РФ 22.07.1993 N 5487-1) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
Текущие законы касаются отдельных институтов социального права (пенсий за выслугу лет, пособий гражданам, имеющим детей, пособий по безработице и пр.).
По сфере действия законы, регулирующие социальные отношения в государстве, могут быть федеральными, субъектов РФ и местными. Согласно Конституции РФ регулирование отношений в социальной сфере относится к совместному ведению России и ее субъектов. Поэтому значение законодательства субъектов РФ и местных органов власти в области социальной деятельности государства и особенно государственной социальной помощи в настоящее время возрастает.
Разновидностью классификации по сфере действия является объединение источников по кругу лиц, на которых распространяются отдельные нормы законодательства, носящих социальный характер. Речь идет о дифференциации права в зависимости от объективных производственных факторов (вредные, тяжелые и особо вредные условия труда) и природно-климатических районов либо с учетом субъективных особенностей (женщины, дети, инвалиды, престарелые). Специальными нормами устанавливается льготное исчисление периодов, засчитываемых в трудовой стаж, льготные основания пенсионного обеспечения.
Иные нормативные правовые акты обязательно должны соответствовать законам. Применяется общий правовой принцип о том, что в случае противоречия между ними действует закон. Иные нормативные правовые акты в сфере социального регулирования имеют форму: указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, правил, инструкций, приказов и других нормативных актов министерств, ведомств и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Отсутствие единого консолидированного нормативного акта типа основ законодательства или кодекса в области социального регулирования существенно усложняет систему социального законодательства, порождает расхождения в регулировании одних и тех же отношений, приводит к дублированию норм.
Предпринимаемые попытки разработать кодифицированный нормативный акт пока не привели к положительному результату, что объясняется рядом объективных причин:
- противоречиями переходного периода;
- сложной экономической ситуацией в стране;
- отсутствием единой концепции социального государства в новых социально-экономических условиях;
- постоянным реформированием органов управления в социальной сфере.
Вместе с тем разработка и принятие основ законодательства или кодекса позволили бы существенно обновить и развить все без исключения институты и нормы права, регулирующие отношения в социальной сфере государства.
Общеправовые социальные институты
Для обеспечения гармоничности развития социального законодательства как своего рода правовой семьи и охватываемых им отдельных отраслей законодательства необходимо рассмотреть общие правовые институты. Их формирование и устойчивое применение, с одной стороны, придают целостность социальному законодательству, высокие стандарты для отраслевых законодательств и их прочных связей между собой. С другой - общие институты получают реализацию в отраслях и соответствующих отраслевых институтах и служат для них нормативным ориентиром.
Принципиальное значение имеет институт прав и законных интересов граждан, закрепленный в ст. ст. 2, 17 и 18 Конституции РФ. Его назначение - признание, гарантирование и обеспечение реализации конституционных прав граждан на жилище, охрану здоровья, образование, социальное обеспечение, свободу научного и иного творчества, на пользование достижениями культуры. Формулы этих прав и гарантий должны последовательно реализовываться в отраслевом законодательстве, чего не наблюдается. Нередко в законах об охране здоровья, образовании допускаются отступления от этих гарантий, которые усугубляются в правоприменительной практике государственных и муниципальных органов и учреждений, организаций (например, в уровне оплаты труда, платности ряда медицинских и образовательных услуг). Нельзя не реагировать на подобные нарушения.
В рамках рассматриваемого института следует особо отметить необходимость активного участия общественности и граждан в решении вопросов социального развития. Гражданина нельзя рассматривать только как потребителя социальных услуг, как клиента, получающего их из рук властных и иных структур. Поэтому нужно шире регулировать правовые формы участия граждан и их объединений в обсуждении проектов бюджетов, информации о налоговых расходах, в распределении бюджетных средств на социальные нужды, в определении набора публичных услуг, в контроле за социальными учреждениями.
Социальное законодательство закрепляет децентрализацию управления и особый правовой статус социальных организаций и учреждений - научных, образовательных, медицинских и др. Нормы соответствующих отраслевых законов устанавливают их характеристики как юридического лица, основные задачи, права и обязанности, уставы-положения и локальные акты (как акты саморегуляции), виды организаций, учреждений, порядок легализации (регистрация, аккредитация и т.п.). Таковы, например, ст. ст. 8, 9, 14 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, ст. 12 Закона об образовании, ст. 11 Закона о библиотечном деле, ст. ст. 12, 13 Основ законодательства об охране здоровья граждан, ст. 5 Закона о науке.
Есть понятия и статусы социальных служб как системы специализированных организаций. Например, в ст. 3 Закона об основах социального обслуживания населения речь идет о социальных службах, предоставляющих социальные услуги, в ст. 15 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации" установлено правовое положение Федеральной государственной службы занятости по оказанию услуг гражданам и организациям. Получили распространение типовые положения о социальных организациях.
Вместе с тем проведение реформ в области образования, здравоохранения, науки и культуры породило потребность в изменении статусов организаций и учреждений. В Правительство РФ представлены проекты федеральных законов об автономных учреждениях, о государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях, о реорганизации государственных и муниципальных учреждений, выполняющих работы и (или) оказывающих услуги в области образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры, спорта и науки; о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений, а также в связи с принятием указанных федеральных законов.
Проекты законов основываются на принципах реструктуризации бюджетной сферы для бюджетного сектора вообще. Будущая схема распределения средств предусматривает три модели отношений: учреждение, автономное учреждение и государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация. Учреждениям предоставляется гарантированное бюджетное финансирование, но без хозяйственной свободы и самостоятельности. Все доходы будет учитывать и перераспределять учредитель.
Вторая форма - автономное учреждение - обладает правом свободного расходования собственных средств и предполагает бюджетное финансирование для выполнения заданий учредителя. В обязательном порядке предполагается создание попечительского совета, в который входят представитель учредителя и представитель органа исполнительной власти, а кроме них - от одного до десяти уважаемых граждан и специалистов, т.е. абсолютно внешний орган управления.
Третья форма - государственная автономная некоммерческая организация (ГАНО) - наделяется полной хозяйственной свободой с правом получать дотации учредителя и иметь бюджетное финансирование, однако без каких-либо гарантий этого бюджетного финансирования.
Эти правовые новеллы породили беспокойство и тревогу в научных кругах и среди деятелей культуры, опасающихся ограничения их творчества и самостоятельности организаций. Предстоит дальнейшее обсуждение этих проблем, акцент в которых будет сделан на поиск меры соотношения управления и саморегуляции. Общественные организации и профессиональные объединения, сообщества потребителей и клиентов должны проявлять себя более активно.
В любом случае обеспечение самостоятельности и ответственности социальных организаций - в повестке дня. Весьма показательна в этом плане защита прав образовательных учреждений в арбитражном суде. В Арбитражном суде г. Москвы рассматривался иск Московского государственного университета к Государственной налоговой инспекции N 18 о признании недействительным решения ГНИ о применении финансовых санкций. Истец утверждал, что все средства были реинвестированы в образовательный процесс. Ответчик указал на необязательность проверки использования дохода от образовательного процесса ввиду того, что п. 3 ст. 46 Закона об образовании не является нормой прямого действия и носит декларативный характер. Суд не согласился с позицией ответчика, отметив, что нормы этого Закона о налоговых льготах регулируют налоговые правоотношения и поэтому входят составной частью в систему налогового законодательства <*>.
--------------------------------
<*> Ермошин Г.Т. Защита прав образовательных учреждений в арбитражном суде // Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 8. М.: Юрид. лит., 2001.
В современных условиях возрастает роль экономических структур в решении социальных вопросов. С одной стороны, публичные органы заключают социальные соглашения с корпорациями о сотрудничестве на территории областей, районов и городов. С другой - полезен устойчивый курс бизнес-структур на развитие социальной сферы в их рамках. В качестве иллюстрации сошлемся на опыт уральской ОАО "АВИСМА".
Модель социальной ответственности состоит из двух блоков. Первый включает выполнение обязательств перед государством и обществом, обусловленных законом, - своевременная и в полном объеме выплата налогов; природоохранная деятельность; создание безопасных условий труда; своевременная выдача индексированной заработной платы. Второй блок содержит социальные гарантии и ориентирован непосредственно на металлургов и их семьи. Каждый металлург обеспечен набором социальных услуг. Коллективный договор закрепляет социальные гарантии и льготы, которые обязан предоставлять труженикам работодатель. Так, наполнение социального пакета на каждого работника постоянно возрастает: в 2004 г. оно составило 16,4 тыс. руб.
Разработанная и введенная в действие Программа развития социальной сферы на 2005 - 2007 годы связала в единую систему объекты здоровья, спорта и культуры, на базе которых проводится общая политика профилактики, лечения, реабилитации и пропаганды здорового образа жизни металлургов и членов их семей.
Четкая реализация выстроенной в ОАО "АВИСМА" модели социально ответственного бизнеса становится необходимым условием повышения уровня жизни металлургов и их семей, а это непосредственно влияет на подъем эффективности работы всей компании. И есть смысл прислушаться к мнению ее руководства о том, что государство должно создавать благоприятные условия (возможно, направлять определенные преференции) для компаний, ставших, по сути, социальными инвесторами, чей вклад в благополучие общества превышает как требования законодательства, так и общепринятые нормы <*>.
--------------------------------
<*> РГ. 2005. 27 апреля.
Вообще социальной сфере в силу отмеченных выше свойств правового регулирования присущи своеобразные институты управления. Здесь менее удачны сугубо централизованные методы и средства, поскольку приходится тщательно учитывать не только общие, но и конкретные интересы и потребности отдельных граждан, категорий граждан, слоев населения, наций и народностей. Управляющие органы и связанные с ними организации, предприятия и учреждения должны действовать гибко и в мягких формах. И это дает основание утверждать о таком соотношении централизации и децентрализации, когда акцент должен быть сделан именно на втором элементе этой "функциональной пары".
Что касается компетенции федеральных агентств в социальной сфере, то некоторое представление дает анализ Положения о Федеральном агентстве по образованию, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 288. Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов.
Федеральное агентство:
проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;
осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности;
осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций;
осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых программ;
организует повышение квалификации и переподготовку научно-педагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования и государственных научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования;
определяет для образовательных учреждений профессионального образования, находящихся в ведении Агентства, контрольные цифры приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета, а также квоты по целевому приему;
размещает на конкурсной основе среди высших учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию, государственное задание по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием, в том числе инженерных и научных кадров для оборонных отраслей промышленности;
распределяет между образовательными учреждениями квоты на стипендии Президента РФ и Правительства РФ, иные именные стипендии и назначает их в установленном порядке;
открывает в установленном порядке аспирантуры и докторантуры в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования и научных организациях;
утверждает на установленный законодательством срок ректоров (директоров), избранных общими собраниями (конференциями) образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в ведении Агентства;
организует конгрессы, конференции, олимпиады, семинары, выставки и другие мероприятия в установленной сфере деятельности;
осуществляет экономический анализ деятельности находящихся в ведении Агентства государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности;
проводит в организациях, находящихся в ведении Агентства, проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;
осуществляет прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;
осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.
Федеральное агентство по образованию имеет право: давать разъяснения юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к сфере деятельности Агентства; привлекать для проработки вопросов сферы деятельности Агентства научные и иные организации, ученых и специалистов; создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.
Нужно обратить внимание на такие недостатки, как отсутствие типового перечня образовательных услуг, процедур оказания услуг, порядка согласования или опротестования актов организаций в данной сфере, отсутствие обязанности по использованию общественного мнения и предложений объединений граждан. Нет четкого объема услуг, которые должны оказываться совместно, но в разных формах и пропорциях как федеральными, так и региональными и местными органами.
Своего рода опорным правовым институтом социального законодательства является институт публичных услуг. Существующие в разных отраслях права нормы об оказании услуг целесообразно объединить в рамках комплексного института. Такая мера позволит обществу и государству лучше и полнее удовлетворять законные обращения и запросы граждан и юридических лиц, что отражает природу социального государства. Это требует уточнения юридической природы услуги как деятельности по удовлетворению потребностей клиентов, результатом которой могут быть материальные продукты или социальные и иные права и льготы. Нормативные понятия услуги, используемые в различных законах, можно объединить понятием "публичные услуги". Оно объединяет государственные услуги, оказываемые государственными органами и учреждениями, муниципальные услуги, социальные услуги по линии специальных социальных организаций, частные услуги в общих рамках закона и правил деловой этики.
Важен порядок оказания услуг, который включает прежде всего юридические основания. Это договор, согласно гл. 39 ГК РФ применяемый для оказания услуг на платной основе в отношениях в сфере связи, медицины, обучения, аудита, информации, ветеринарии, консультирования, туризма, транспортных перевозок и т.д.
Примечательно, что ст. 1 Закона о защите прав потребителей была дополнена в ноябре 2004 г. нормой о том, что Правительство РФ вправе издавать для потребителя и продавца правила, обязательные при заключении и исполнении публичных договоров (договоров розничной купли-продажи, энергоснабжения, договоров о выполнении работ и об оказании услуг). Продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), соответствующий обязательным требованиям к товару (работе, услуге), которые предусмотрены законами, или в установленном ими порядке.
Другое основание для оказания услуг заключается в компетенции государственных и муниципальных органов и их организаций, которые обязаны предоставлять определенные услуги. В статутных законах и положениях, в тематических законах закреплены задачи и полномочия структур в данной сфере.
Таково содержание Закона об основах социального обслуживания населения. Социальное обслуживание есть деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических и социально-правовых услуг. В стране действует государственная система социальных служб, включающая госпредприятия и социальные учреждения. Поддерживается социальная деятельность независимо от форм собственности. Установлены виды социальных услуг как деятельности по оказанию особой социальной помощи.
Прошедшая после известного Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 перестройка федеральных органов привела к созданию федеральных агентств, призванных преимущественно оказывать государственные услуги в различных областях. Правда, полномочия их определены весьма нечетко, что усложняет взаимоотношения с клиентами.
Наконец, отметим услуги, предоставляемые на основе устной договоренности и обычаев делового оборота.
Во всех случаях существенным элементом является нормативно установленный порядок оказания услуг, включающий:
а) круг органов и организаций, управомоченных предоставлять услуги;
б) круг лиц, обладающих правом на обращение и получение услуг;
в) перечень видов услуг, предоставляемых всем или отдельным категориям граждан, требования к качеству услуг, стандарты (готовится проект федерального закона о стандартах государственных услуг);
г) процедуры предоставления услуг (сроки, этапы, ответственные органы и лица и т.п.).
Во всех законах, положениях и правилах оказания услуг должны быть четко определены права, обязанности, основания и виды ответственности организаций и лиц, предоставляющих услуги, права и обязанности получателей услуг. К сожалению, так бывает далеко не всегда. В качестве положительного примера приведем Правила оказания услуг почтовой связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2005 г., в которых предусмотрены: раздел IV "Права и обязанности пользователей услугами почтовой связи" (но и здесь следовало бы права урегулировать более предметно), раздел V "Права и обязанности операторов почтовой связи", раздел VI "Предъявление и рассмотрение претензий", раздел VII "Ответственность операторов почтовой связи и пользователей услугами почтовой связи".
В 2004 - 2005 гг. принято много подзаконных актов об оказании услуг, их перечнях и требованиях по линии Минздравсоцразвития России и других федеральных, региональных и местных органов. Некоторая поспешность решений породила их очевидные погрешности, потребовавшие корректировки ввиду протестов и жалоб граждан, отсутствия гласности и информации. Предстоит принять и изменить ряд законов Российской Федерации и ее субъектов.
В связи со сказанным особую актуальность приобретают процедуры защиты прав граждан в социальной сфере. Нарушений здесь очень много, и на это постоянно обращается внимание <*>. Для повышения эффективности процедур в рамках гражданского, уголовного, конституционного и административного судопроизводства нужно быстрее вводить досудебные процедуры. Этому способствует Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами от 5 сентября 2001 г. Переговоры, посредники, арбитраж - вот предлагаемые средства.
--------------------------------
<*> См.: Вестник публичного права. 2005. Январь. N 8.
Действительно, надо дать работу чиновникам. В нашей стране многие спорят с властными структурами и тратят усилия на разрешение разногласий. Две причины побудили обсуждать вопрос о досудебных процедурах - стремительный рост количества дел, рассматриваемых судами, и необходимость сделать защиту прав граждан и юридических лиц более простой и эффективной. Цифры говорят сами за себя. Если в 1992 г. удельный вес дел, возникающих из административных отношений, составлял в арбитражных судах только 1,5%, то в 2004 г. - уже 68%. Этот объем дел мог бы стать еще большим, если бы предприниматели расценивали обращение в суд как главное средство защиты своих прав. По данным исследования, проведенного в Высшей школе экономики, в регионах в суд обращаются 41,2% предпринимателей, простой угрозой обращения в суд довольствуются 20,2%. В качестве средства используются также обращения в другие структуры: в органы власти - 8,8%, в правоохранительные органы - 6,1%, в СМИ - 2,6%, в частные охранные службы - 1,8%. В целом же стремление к мирному урегулированию проявляют 70,2% опрошенных. И тем не менее граждане все более часто обращаются в суды за защитой своих прав и социальных интересов. Весной 2005 г. жители г. Тында Амурской области обратились с заявлениями в судебные органы и потребовали пересмотреть тарифы в жилищно-коммунальном хозяйстве: местные власти ввели тарифы без экспертных заключений об их экономической обоснованности, вне связи с утвержденным бюджетом. Прокуратура же долгое время безмолвствовала.
Эти иллюстрации типичны, и в них как в зеркале отражается наша управленческая и экономическая практика. Структура и деятельность государственных и муниципальных органов не упорядочены, их компетенция, связи и ответственность до сих пор четко не определены. Экономические субъекты - госпредприятия и учреждения, бизнес-структуры - не всегда "законопослушны", да и не стремятся к налаживанию делового взаимодействия с властями. А надо бы согласовывать действия, совместно реализовать проекты, иначе - разногласия, споры, конфликты. Каковы же выходы из хаоса?
Один из них заключается в планомерном введении процедур деятельности органов власти. Речь идет о нормативном установлении порядка последовательно совершаемых действий, реализующих их компетенцию. Действий открытых, заранее предсказуемых и доступных для граждан и предпринимателей.
Сделаны первые шаги - утверждены типовые регламенты федеральных органов исполнительной власти, подготовлен проект федерального закона об административных регламентах. Правда, как в них, так и в положениях о министерствах и агентствах нет процедур разрешения разногласий, а жаль.
Отрадно, что сами бизнес-структуры активно добиваются четких взаимоотношений с властями. Хороший опыт есть в ОАО "ГАЗ" - автомобилестроители ввели регламенты взаимодействия с техническими, газовыми, санитарными, налоговыми и другими службами. На этом фоне странно, что в регламенте работы с налогоплательщиками МНС России отсутствует порядок рассмотрения претензий.
В Москве и других городах введены регламенты в режиме "одного окна", с помощью которых упрощен порядок рассмотрения обращений по земельным, арендным и другим вопросам, что уменьшает документооборот и сокращает сроки. Но этот механизм предстоит еще отладить, а процедурные вопросы - четко урегулировать. Тогда оказание услуг и рассмотрение обращений будут доступными и эффективными.
Все же споров не избежать. Поэтому в повестке дня, как уже говорилось, - введение досудебных процедур разрешения споров между гражданами и органами власти, которые позволят устранять конфликты до суда и в кратчайший срок. Естественно, круг дел, передаваемых из судебной юрисдикции в компетенцию исполнительных органов, может касаться стандартных и, по сути, бесспорных вопросов. Порядок их рассмотрения должен быть простым и позволять использовать и посредников для примирения, и ведение переговоров, и третейское разбирательство. В исполнительных органах можно создать независимые конфликтно-примирительные комиссии с участием специалистов, ученых, общественности и бизнеса. Их решения будут финалом, но при этом право на обращение в суд сохраняется.
Как решать эту задачу? Сначала с помощью закона ввести досудебные процедуры для рассмотрения бесспорных налоговых дел, дел по отчислениям в Пенсионный фонд РФ и т.п., затем подготовить изменения в ГПК РФ и АПК РФ, принять федеральный закон о процедурах разрешения споров в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления. Умение договариваться надо формировать и укладом жизни, и обучением госслужащих, и подготовкой посредников. Ведь в конечном итоге достижение согласия всегда гарантирует успех.
Предмет Права социального обеспечения
 |  |  | |||
Дата добавления: 2014-12-20; просмотров: 66 | Поможем написать вашу работу | Нарушение авторских прав |