Главная страница | Контакты | Случайная страница Автомобили Астрономия Биология География Дом и сад Другие языки Другое Информатика История Культура Литература Логика Математика Медицина Металлургия Механика Образование Охрана труда Педагогика Политика Право Психология Религия Риторика Социология Спорт Строительство Технология Туризм Физика Философия Финансы Химия Черчение Экология Экономика Электроника

ЗАКОНОМЕРНОСТИ И МЕХАНИЗМЫ ЭВОЛЮЦИИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

ГЛАВА 6. ЭВОЛЮЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИИ

ЗАКОНОМЕРНОСТИ И МЕХАНИЗМЫ ЭВОЛЮЦИИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Закономерности эволюции института Федеральной таможенной службы наиболее выразительно представляются изменениями основной ее характеристики — организационно-функциональной структуры. Именно динамика структурных изменений системно отражает процесс эволюции института, а шире (во взаимосвязи с изменениями в правовом поле) — процесс ее институционализации.

Как известно, государственным институтам, присущи консервативный характер и относительная устойчивость их организационных структур на длительных временных интервалах, поэтому все системные изменения в подобных организациях — это реакция на воздействие различных внешних и внутренних факторов.

Для анализа и прогнозирования эволюции таможенной системы принципиальным является вопрос идентификации и структуризации факторов (иногда их называют вызовами и угрозами), определяющих не только необходимость, ко, как правило, и логическую последовательность (процедуру, алгоритм) функциональных и организационных изменений.

Количественные изменения в составе таможенных органов исследовались на интервале с 1991 по 2004 г. Интервал представлен поквартально. Результаты показаны на соответствующих графиках (рис. 6.1—6.3).

Рис. 6 1. Изменение в количестве таможенных постов

Рис. 6.2. Изменения в количестве таможен

Рис. 6.3. Изменения в количестве управлений ЦА ФТС России

Анализ динамики в целом позволяет говорить о достаточно устойчивой тенденции увеличения числа таможенных постов, таможен, управлений ЦА ФТС России без наличия в общем процессе каких-либо резких скачков.

При определении параметров эволюции организационной структуры целесообразно решить следующие задачи:

• локализовать структурные изменения на каждом организационном уровне;

• определить факторы, вызвавшие локальные изменения;

• установить поуровневые взаимосвязи локальных структурных изменений;

• установить временные параметры поуровневых локальных структурных изменений.

Для решения задачи по локализации структурных изменений построим так называемые диаграммы «ствол и листья». Они позволяют визуально представить структуру увеличения (или уменьшения) количества таможенных объектов («ствол») и отразить (локализовать) частоту и концентрацию изменений на каждом из ее уровней («листья»).

При установлении такой структуры в дальнейшем можно систематизировать факторы, вызвавшие изменения, как по стволу, так и по листьям, а шире — определить и структурировать факторы, обусловившие локальные изменения на каждом из уровней организационной структуры таможенных органов России.

Рассмотрев же одновременно все диаграммы «ствол и листья» (для таможенных постов, таможен и ЦА ФТС России), осуществив соответствующую привязку факторов, можно установить поуровневые взаимосвязи локальных структурных изменений и их временные параметры в рамках всей организационной структуры таможенных органов.

Параметры структурных изменений на уровне таможенных постов, таможен и управлений ЦА ФТС России представим в табличном виде.

Структурные изменения на уровне таможенных постов. Диаграмма структурных изменений «ствол и листья» представлена в табл. 6.1.

Таблица 6.1. Диаграмма структурных изменений таможенных постов

Анализируя табл. 6.1, можно сделать определенные выводы относительно изменений количества таможенных постов, рассматривая период протяженностью в 10 лет. Наименьшее количество таможенных постов равно 442 Наибольший показатель — 661. Количество таможенных постов колеблется между наименьшим и наибольшим значениями, причем максимальная концентрация изменений наблюдается с 51 уровня по 54: от 511 до 547. Уровни наиболее активных изменений 49,51-54, 62, 63, 65, 66.

Диаграмма структурных изменений «ствол и листья» на уровне таможен представлена в табл. 6.2.

Анализируя табл. 6.2, можно сделать следующие выводы относительно изменений количества таможен. Наименьшее количество таможен — 84, наибольшее — 169 Максимальная концентрация таможен наблюдается с 14 по 16 уровни: от 141 до 169 соответственно.

Диаграмма «ствол и листья» для анализа структурных изменений на уровне управлений ЦА ФТС достаточно проста. Количество управлений ФТС колеблется между наименьшим (11) и наибольшим (26) значениями, причем максимальная концентрация управлений наблюдается только на двух (1 и 2) уровнях: от 13 до 17 и от 24 до 26.

Таблица 6.2 Диаграмма изменения количества таможен

Сопоставительный анализ полученных результатов позволяет выявить главную пропорцию поуровневой концентрации организационных элементов на рассматриваемом временном интервале для таможенных постов — 511—547, для таможен — 141—169, для управлений ФТС — 13—17 или 21—25. Следовательно, наиболее устойчивые пропорции в иерархической организационной структуре ФТС следующие:

• первая альтернатива: 1 управление — (10—11) таможен — (32— 39) таможенных постов;

• вторая альтернатива: 1 — 6—21.

Следовательно, устойчивая организационная структура ФТС России ограничена соотношением: 1 управление ЦА ФТС России — от 7 до 11 таможен — от 22 до 39 таможенных постов.

Анализ нормативно-правовой базы в таможенной системе на временном интервале, ограниченном 20 годами, позволил выявить основные механизмы организационно-функциональной эволюции ФТС России, ее функциональных и структурных изменений.

Механизмы функциональных изменений таможенного института следующие:

• передача функции одного структурного подразделения другому подразделению, переход на минимально необходимый уровень иерархической структуры:

♦ по нисходящей — преобразование таможенного управления в таможню, таможни в таможенный пост, управления в отдел, отдела в отделение;

♦ по восходящей — таможенного поста в таможню, таможни в таможенное управление, отделения в отдел, отдела в управление;

• передача функции иным структурным подразделениям на горизонтальном уровне;

• передача функции иным государственным органам, участникам ВЭД (примерами таких функций могут быть функции по подтверждению соответствия, сертификации, лабораторных испытаний, исследований, экспертизы, проведения аттестации, экзаменов и т. п.);

· ликвидация функции;

• сокращение функции.

Механизмы организационных изменений таможенного института следующие:

• создание структурного подразделения;

• ликвидация структурного подразделения;

• преобразование/реорганизация подразделения путем слияния, путем перемещения на минимально необходимый уровень иерархической структуры, путем разделения, путем присоединения, путем переподчинения. В таможенной системе любого организационного уровня имеется механизм управления структурными изменениями. Такой механизм имеет два уровня: тактический и стратегический.

Механизм на тактическом уровне нацелен на ликвидацию избыточных и создание необходимых структурных подразделений таможенной системы в соответствии с потребностью в коррекции реализуемых или с появлением новых не системообразующих (локальных) функций,

Механизм институциональною уровня нацелен на оптимизацию системообразующих элементов и связей, организационной структуры таможенных органов, структуры соответствующей системы управления, на определение рационального состава системных функций, реконфигурацию или развитие функциональной структуры.

Оценивая временные параметры структурных преобразований в таможенных органах, можно сделать следующие обобщения. На уровнях таможен и таможенных постов вся процедура реорганизации занимает примерно один год (на каждом уровне).

Центральный аппарат более консервативен. Его реорганизация длится до трех лет, поскольку реально завершается она после преобразований. проведенных на нижних организационных уровнях.

Общая процедура реорганизации таможенной системы осуществлена за 4—5 лет. В таких условиях таможенная система сохраняет устойчивость в достижении поставленных целей на всем интервале структурных изменений.

Все это позволяет выдвинуть гипотезу, что для системы таможенных органов в целом цикл институциональных преобразований составляет около пяти лет, т. е. соответствует интервалу стратегического управления или развития. Следовательно, процесс институционализации — это процесс развития таможенных органов, это долгосрочный, непрерывный, цикличный процесс, минимальный интервал которого составляет пять лет.

На основе анализа структурных сдвигов в процессе эволюции системы таможенных органов можно сделать следующие выводы,

Наличие структурных сдвигов в эволюции системы таможенных органов свидетельствует о слабом стратегическом управлении структурными изменениями или об отсутствии адекватного механизма управления. Наличие факторов, вызвавших структурные сдвиги, повлиявших на эволюцию таможенной системы в прошлом, будут действовать и в будущем.

6.2. ФАКТОРЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ И СТРУКТУРНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В СИСТЕМЕ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Важно идентифицировать наиболее устойчивые факторы, определяющие логическую последовательность функциональных и структурных изменений в системе таможенных органов. Другими словами, представляется существенным идентифицировать факторы и создать модель институционализации таможенных органов.

Модель институционализации основана на предположении, что факторы, влияющие на систему таможенных органов в прошлом и в настоящем, будут действовать и в будущем. Соответственно, от уровня контролируемости данных факторов зависит вероятность достижения целевого показателя.

Для определения модели эволюции системы таможенных органов представляется целесообразным:

• провести анализ основных факторов (как внешних, так и внутренних), определяющих структурно-функциональную эволюцию системы;

• установить взаимосвязь воздействующих факторов и механизмов структурной трансформации системы таможенных органов.

Анализируемый период эволюции системы таможенных органов составили 1986—2010 гг. В рассматриваемый период осуществляются противоречивые трансформационные процессы, носящие признаки инерции и действительно качественных изменений.

Исследование временных параметров структурных изменений позволило установить, что для таможенных органов в целом цикл институциональных преобразований составляет около пяти лет. Именно с такой периодичностью работают механизмы создания, реорганизации и ликвидации подразделений в системе таможенных органов. Цикличность институциональных преобразований позволяет структурировать процесс структурно-функциональной эволюции системы таможенных органов и определить его основные этапы:

• с 1986 по 1991 г.;

• с 1991 по 1995 г. (цикл структурных изменений с использованием механизма создания подразделений);

• с 1995 по 1999 г.;

• с 1999 по 2003 г. (цикл структурных изменений с использованием механизма ликвидации подразделений);

• с 2003 г. по настоящее время.