Читайте также:
|
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).
Но в этой системе вертикали исполнительной власти Правительству РФ отведена роль координатора деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
Проблема взаимоотношения органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти ее субъектов нашла конституционное закрепление в ч. 1 ст. 78 Конституции РФ. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий и федерального контроля могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, которые согласовывают свою деятельность с федеральными органами исполнительной власти.[18]
Кроме этого, федеральные органы исполнительной власти могут передавать свои полномочия органам исполнительной власти субъектов Федерации, которые, в свою очередь, также могут осуществлять передачу части своих полномочий органам исполнительной власти Российской Федерации на основе взаимного соглашения.
В соответствии с Конституцией Президент и Правительство России обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Например, Президенту дано право приостановить действие правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции или Федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права человека и гражданина, до решения этого вопроса в Конституционном Суде.
Что же касается Правительства РФ, то оно вправе лишь вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Исследуя проблему взаимоотношений Правительства РФ с органами исполнительной власти, субъектов РФ, многие авторы приходят к выводу, что действующая правовая система не обеспечивает должной эффективности власти Правительства РФ по вертикали исполнительной власти и высказывают различные предложения по ее совершенствованию. По мнению этих авторов, наличие у Правительства права лишь вносить предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции и российским законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина не обеспечивает должного контроля со стороны Правительства РФ и поэтому предлагается дополнительно урегулировать порядок разрешения коллизий и конфликтов следующим образом:
1) Если Правительством РФ принято постановление в пределах его компетенции и с учетом полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, но администрация субъекта РФ приняла свой нормативный акт, противоречащий акту Правительства РФ», то в этом случае должен действовать институт приостановления действия такого акта решением Правительства РФ до разрешения вопроса по существу в Конституционном Суде РФ.
2) Если Правительство РФ приняло нормативный акт, который «вторгся» в компетенцию субъекта РФ, то в этом случае должен действовать институт приостановления действия акта Правительства РФ на территории соответствующего субъекта РФ до разрешения конфликта в Конституционном Суде РФ.
3) Если Правительство РФ или правительство (администрация) субъекта РФ нарушили заключенное ими соглашение по распределению предметов совместного ведения, то в этом случае должна быть обеспечена согласительная процедура, осуществляемая под патронажем Президента Российской Федерации.[19]
У профессора И.Н. Барцица еще более глобальные и более решительные предложения. Он считает, что «единство государственной власти в системе исполнительных органов государственной власти обеспечивается подчинением:
а) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации решениям федеральных органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией и законами Российской Федерации;
б) местных органов исполнительной власти решениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах, установленных конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации».[20]
По Указу Президента России создано семь федеральных округов и в каждом из них назначены полномочные представители Президента РФ, которые могут более тесно работать с органами государственной власти субъектов РФ. И хотя эти органы субъектов РФ не находятся в прямом подчинении полномочных представителей Президента РФ, деятельность последних в федеральных округах, безусловно, будет способствовать укреплению вертикали исполнительной власти.
В целях повышения эффективности деятельности в федеральных округах многие федеральные органы исполнительной власти — Министерство внутренних дел, Министерство юстиции и др. создали свои территориальные подразделения.
Для регламентации отношений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента в федеральных округах Правительство РФ приняло специальное Постановление от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов исполнительной власти»[21].
Таким образом, в настоящее время во вновь созданных федеральных округах есть полномочные представители Президента и есть территориальные органы федеральных исполнительных органов власти (министерств и ведомств). Но нет полномочных представителей Правительства РФ. В результате территориальные органы федеральных министерств и ведомств в федеральных округах фактически оказались в двойном подчинении: с одной стороны, они подчинены непосредственно своим федеральным органам исполнительной власти, а с другой - в федеральном округе их действия координируют и направляют полномочные представители Президента РФ.
Для этой цели в федеральных округах создаются координирующие органы, например Совет Центрального федерального округа[22].
Представляется, что отсутствие полномочного представителя Правительства в федеральном округе делает вертикаль исполнительной власти непоследовательной, а поэтому и уязвимой с точки зрения науки управления: при сложившейся схеме получается, что Президент через своих полномочных представителей руководит территориальными подразделениями федеральных исполнительных органов непосредственно, минуя Правительство РФ. Такое игнорирование Правительства может отрицательно сказаться и на его информированности и на его авторитете.
То же самое может произойти и с руководством министерств и ведомств, чьи территориальные подразделения созданы и функционируют в федеральных округах. При возникновении различных оценок и подходов к решению конкретных вопросов у полномочных представителей, с одной стороны, и руководителей федеральных министерств и ведомств - с другой, перед территориальными (окружными) органами федеральной исполнительной власти встанет вопрос: каким указаниям отдавать предпочтение? Ответа на этот вопрос пока в действующем законодательстве нет. И в этом потенциально заложен источник конфликтов.
Все это обязывает и научных и практических работников уделять серьезное внимание обобщению и изучению первого опыта работы территориальных органов в федеральных округах, с тем чтобы определить эффективность различных звеньев вертикали исполнительной власти на уровне федеральных округов и субъектов РФ, уточнить их правовой статус.
Что же касается исполнительной власти на уровне местного самоуправления, то здесь положение осложняется, во-первых, тем, что Конституция РФ не распространяет на местное самоуправление принцип разделения властей, а во-вторых, согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Таким образом, на муниципальном уровне вертикаль государственной исполнительной власти как бы не распространяется, что в практике повседневного управления страной не может не вызвать много серьезных осложнений.
Возникают противоречия: с одной стороны, Конституция РФ, федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства действуют на всей территории России, конституция (устав), акты законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ - на всей территории этого субъекта РФ, а с другой стороны - главы муниципальных образований не входят в вертикаль государственных органов исполнительной власти и не находятся в подчинении высших должностных лиц и правительств субъектов РФ, а также Президента РФ и Правительства РФ. До последнего времени государственные органы исполнительной власти России и субъектов РФ не имели юридических прав привлекать виновных глав муниципальных образований к ответственности.
Что же касается Правительства РФ, то оно наряду с некоторыми другими органами наделено лишь правом вносить Президенту РФ предложения об отрешении глав муниципальных образований по тем же, указанным в Федеральном законе, основаниям. Нам представляется, что такой рычаг воздействия на глав муниципальных образований как со стороны федерального Правительства, так и со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ признать действенным очень трудно. А без эффективных способов воздействия органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов трудно себе представить сильную, эффективную вертикаль исполнительной власти в масштабе всей Российской Федерации. Из этого можно сделать вывод о необходимости дальнейшего реформирования исполнительных органов власти на всех без исключения уровнях.
Здесь необходимо сказать и о ст. 44 ФКЗ, которая регулирует контроль Правительства Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование разногласий между этими органами.
Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует взаимодействию указанных органов.
Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.
Правительство Российской Федерации вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Заключение.
Проанализировав систему органов исполнительной власти РФ, можно выявить несоответствия и противоречия в российском законодательстве в этой сфере.
Это, например, касается того, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти по вопросам совместного ведения образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ). Однако из статей 71-73, главы 8 Конституции РФ явствует, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления отделены от федеральных органов исполнительной власти, т.к. конституционно разграничены предметы ведения и формируются эти органы самостоятельно друг от друга.
В Конституции Российской Федерации сказано, что все республики, входящие в состав РФ, края, области и т.д. равноправны между собой, однако из анализа действующей системы органов исполнительной власти можно утверждать, что некоторые субъекты Федерации всё-таки обладают большей самостоятельностью, свободой в своих действиях, что нередко показывает на практике нарушение конституционных норм или их составляющих.
Проблема взаимоотношения органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти ее субъектов нашла конституционное закрепление в ч. 1 ст. 78 Конституции РФ. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий и федерального контроля могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, которые согласовывают свою деятельность с федеральными органами исполнительной власти. Кроме этого, федеральные органы исполнительной власти могут передавать свои полномочия органам исполнительной власти субъектов Федерации, которые, в свою очередь, также могут осуществлять передачу части своих полномочий органам исполнительной власти Российской Федерации на основе взаимного соглашения.
В последние годы особое внимание в России уделяется обсуждению проблем, связанных с необходимостью совершенствования исполнительной ветви власти, созданию механизмов для ее эффективного функционирования, формированию оптимальной системы органов, осуществляющих повседневное государственное управление. Исполнительная власть является объективной необходимостью, она все чаще выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах.
Актуальной проблемой улучшения государственного управления является реализация принципа единства исполнительной власти, закрепленного в ст.77 Конституции РФ. Бесспорно, исполнительная власть должна иметь четкое субъектное выражение, отраженное в системе органов исполнительной власти, согласованной по вертикали, на вершине которой находится Правительство РФ.
Важной задачей является существенное улучшение структуры аппарата государственного управления в субъектах Федерации.
Необходимо также произвести некоторые изменения в самом аппарате Правительства РФ. Следует скорректировать статус Президиума Правительства РФ в сторону придания ему дополнительной значимости как коллегиального органа, формируемого Председателем Правительства РФ, органа, принимающего решения по многим важным вопросам от имени Правительства РФ. Именно это структурное подразделение Правительства страны может стать мощной опорой Председателя Правительства РФ и его замов.
Совершенствование законодательства о федеральных органах исполнительной власти должно сыграть особую служебную роль: 1) обеспечить унификацию видов органов и их систем, их организационно - правовые формы в соответствии с видом деятельности, которую они выполняют; 2) усилить эффективность деятельности этих органов в условиях рыночных отношений путем более четкого определения их прав и гарантий при их осуществлении; 3) повысить престижность этих органов и их влияние на обеспечение единства совместных действий.
[1] Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л.Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 131
[2] Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Зерцало-М, 2002. С. 95.
[3] Алёхин А.П. Административное право. М., 1996. 640с.
[4] Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву
Российской Федерации. Ростов-на-Дону. «Феникс». 1997
[5] Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988.
[6] Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. М. 1997.
[7] Бельский К.С. О функциях исполнительной власти Государство и право, 2007. - №3 - 23 с.
Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. М. 1997.
Бельский К.С. О функциях исполнительной власти Государство и право, 2007. - №3 - 23 с.
[9] Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ред. от 2007) // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712
[10] Административное право: Учебник. - М.: Изд-во Эксмо, 2005. - 1008 с. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М.
[11] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. – М., 2000.
[12] Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 12.
[13] Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.
[14] Бачило И.Л. Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития. - С. 34.
[15] Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 29.12.2004) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
[16] Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 2002.
[17] Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. — "Юстицинформ", 2007 г.
[18] Володин В.В. Субъект РФ: проблемы власти и управления. СПб., 2002. - С. 78.
[19] Цыганенка И.Г. Правовой статус Правительства Российской Федерации. // Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М., 2003. - С. 95.
[20] Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты. - М., 2002. - С. 126.
[21] Российская газета. 2000. 22 августа.
[22] Российская газета. 2001. 10 февраля
Дата добавления: 2015-01-30; просмотров: 156 | Поможем написать вашу работу | Нарушение авторских прав |