Президент РФ Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ отметил, что "надо добиться прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина" <1>. Плохое качество нормативной правовой основы деятельности органов власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; неопределенность их правового статуса; отсутствие административных процедур предоставления публичных услуг гражданам и юридическим лицам (выдача лицензий, разрешений, заключений) создает питательную среду для возникновения коррупции в системе государственной службы <2>.
Число жалоб граждан на нарушения их прав со стороны органов власти и их представителей на всех уровнях непрерывно растет. Так, в 2009 году к Уполномоченному по правам человека в РФ жалоб на нарушения прав конкретных лиц поступило 32043 единицы, что на 16,2% больше числа жалоб, поступивших в 2008 году <3>. Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев на Всероссийском съезде судей сообщил, что более 70 процентов жалоб россиян на чиновников удовлетворяются судами. Граждане все чаще используют судебную систему для отстаивания своих прав, нарушенных должностными лицами. Число жалоб на чиновников в 2010 году выросло на 60%. Всего суды в прошлом году рассмотрели 120 тысяч таких жалоб <4>.
--------------------------------
Одним из механизмов противодействия коррупции в системе государственной службы является институт административной юстиции, который характеризуется особой судебной процедурой проверки законности актов, решений, действий (бездействия) органов власти (должностных лиц), позволяющей уравнять последних перед лицом правосудия с обычными гражданами.
Идея создания административной юстиции в России берет свое начало с 60-х гг. XIX в. Однако за 150 лет она так и не получила ни последовательного теоретического обоснования, ни практического воплощения. В России нет ни административных судов, ни административного судопроизводства. Причины такого положения дел известны: отсутствие правовых отношений между властью и гражданином, при которых закон обязателен как для власти, так и для граждан; отсутствие политической воли; отсутствие полноценной законодательной базы; отсутствие финансовых и организационных возможностей. Не вдаваясь в давнюю историю <5>, хотелось бы рассмотреть результаты осуществления данной идеи на современном этапе.
--------------------------------
Концепция судебной реформы в РФ 1991 г. предполагала создание административной юстиции и специализированных административных судов <6>. Согласно Конституции РФ 1993 г. административное судопроизводство является формой осуществления судебной власти наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством (ч. 2 ст. 118). В целях его создания планировалось подготовить Закон об административной юстиции и внести его на рассмотрение в Государственную Думу в декабре 1994 г. <7>.
--------------------------------
ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" <8> в ст. 26 предусматривает создание в системе федеральных судов общей юрисдикции специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел. Государственная Дума Федерального Собрания РФ 22 ноября 2000 г. приняла в первом чтении проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", внесенный в порядке реализации права законодательной инициативы Верховным Судом РФ. В 2003 г. Верховным Судом РФ при участии представителей Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Администрации Президента РФ, судей Верховного Суда РФ и известных ученых был разработан проект кодекса об административном судопроизводстве РФ <9>, который должен был практически реализовать положения ч. 2 ст. 118 и п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ об осуществлении судебной власти в форме административного судопроизводства. Проект был одобрен Советом при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия, Комитетом Совета Федерации по правовым и судебным вопросам. Предполагалось, что с 1 января 2004 г. поэтапно начнут вводиться административные суды, территория деятельности которых в целях максимального обеспечения независимости судей этих судов от должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления не должна была совпадать с административно-территориальным делением РФ. Намечалось создать 500 судов первой инстанции, 21 окружной суд второй инстанции, Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ. Финансовые и организационные вопросы формирования системы административных судов трудностей в тот период не представляли. Вложения на оснащение рабочих мест судей, аренду помещений для 500 судов и ограниченное финансирование на оплату труда адвокатов, привлекаемых судами для представительства интересов граждан, оценивались примерно в полтора миллиарда рублей дополнительных ассигнований, что составляло 4% от текущего финансирования судов общей юрисдикции <10>. Вопросы компетенции административных судов сложностей также не вызывали <11>.
--------------------------------
Создание административной юстиции широко обсуждалось на страницах центральных газет и журналов <12>. Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев расценивал создание административного судопроизводства как один из концептуальных вопросов, "без решения которого реформирование судебной системы сведется к бесконечному латанию дыр" <13>. "Верховный Суд последовательно придерживается позиции о том, что административно-правовые споры надлежит рассматривать специализированными административными судами в системе судов общей юрисдикции по правилам административного судопроизводства, что прямо закреплено в Конституции" <14>.
--------------------------------
<
Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин пишет, что "необходимо, наконец, принять принципиальное решение о создании в России полноценного административного судопроизводства" <15>.
Однако попытки создания в соответствии с положениями Конституции РФ четвертой ветви правосудия - административного судопроизводства - на сегодняшний день закончились неудачей. Проекты ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и кодекса административного судопроизводства не приняты. Верховным Судом РФ принято решение развивать производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в рамках действующего гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства путем внесения соответствующих дополнений в ГПК РФ и АПК РФ <16>. Как отмечает В.А. Туманов, "такого важного для правосудия направления, как создание системы административных судов в федеральной программе развития судебной системы до 2012 года <17>, не оказалось. Таким образом... заморожен судебный контроль за законностью управленческих актов, осуществление которого в рамках гражданского процесса сегодня малоэффективно" <18>.
--------------------------------
Учеными высказываются диаметрально противоположные мнения по проблеме. Так, если Н. Салищевой и Е. Абросимовой "представляются принципиально неприемлемыми существующие ныне в ГПК и АПК положения о том, что дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются судами по общим правилам, хотя и с существенными оговорками" <19>, то Н.И. Клейн "представляется, что рассмотрение судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, должно по-прежнему регулироваться АПК РФ и ГПК РФ, а не вновь создаваемым кодексом об административном судопроизводстве", который приведет к повторению общих норм и к созданию неоправданных процессуальных различий; создание административных судов нецелесообразно, ибо для этого нужны значительные средства и существенные изменения состава судей, а судопроизводство по своей природе не может быть административным <20>. Данная точка зрения вызывает недоумение. Если нашлись средства на создание арбитражных судов, мировых судей, то почему не могут найтись средства на создание административных судов, тем более что на развитие судебной системы в 2007 - 2011 гг. государством выделено 48,5 млрд. рублей <21>. Довод о том, что проект кодекса административного судопроизводства повторяет нормы ГПК РФ и АПК РФ, свидетельствует о том, что данный проект нуждается в доработке, но не означает, что от него следует отказаться. О том, какие полномочия могут быть реализованы судами в порядке административного судопроизводства, неоднократно в своих постановлениях разъяснял Конституционный Суд РФ <22>.
--------------------------------
Конституционное и административное судопроизводство - новеллы конституционного регулирования судебной власти (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). В советское время существовал Комитет конституционного надзора СССР <23>, который не был органом правосудия. В постсоветский период он трансформировался в Конституционный Суд - орган судебной власти, деятельность которого регулируется ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" <24>. Для разрешения хозяйственных споров в СССР действовал государственный арбитраж <25> - орган государственного управления, который в постсоветский период был трансформирован в арбитражный суд, деятельность которого регулируется ФКЗ "Об арбитражных судах" <26>. Таким образом, произошла трансформация органов государственного управления в органы правосудия, что закономерно, так как новые общественные отношения требуют судебной защиты. Возникает вопрос: если несудебные органы защиты прав стали судебными органами, то почему производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, существующее как вид гражданского судопроизводства в силу исторически сложившихся обстоятельств и осуществляемое судом (арбитражным судом), не может "вырасти" в административное судопроизводство?
Несмотря на, казалось бы, произошедший на современном этапе отказ от идеи создания административного судопроизводства и административных судов, в отечественной правовой системе идут процессы, свидетельствующие об определенном движении в сторону административного судопроизводства.
Во-первых, в системе судов РФ появился новый суд - Дисциплинарное судебное присутствие <27>, который в порядке, предусмотренном главами 23 и 25 ГПК РФ, с учетом особенностей ФКЗ от 9 ноября 2009 г. рассматривает жалобы граждан, судейские полномочия которых досрочно прекращены решением Высшей квалификационной коллегии судей РФ или решением квалификационной коллегии судей субъекта РФ за совершение ими дисциплинарных проступков. Таким образом, создан самостоятельный (наряду с Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами) специализированный суд, назначением которого является осуществление судебного контроля за органом судейского сообщества, наделенного государственно-властными полномочиями. Представляется, что такие паллиативные формы защиты прав, как дисциплинарное судебное присутствие, не могут заменить административного судопроизводства, которое является полноценной формой защиты прав граждан от незаконных действий органов власти, иных субъектов публичного права. Следует согласиться в данном случае с А.В. Юдиным, который считает, что производство в дисциплинарном судебном присутствии в конечном счете способно "выкристаллизоваться в процессуальный порядок рассмотрения дел, который можно будет охарактеризовать как самостоятельный вид судопроизводства, существующий наряду с гражданским" <28>.
Во-вторых, в ст. 4 ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" закреплено, что суды общей юрисдикции осуществляют правосудие, разрешая споры и рассматривая дела, отнесенные к их компетенции, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В составе Верховного Суда РФ создана Судебная коллегия по административным делам (п. 4 ч. 1 ст. 10 ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации") <29>, появление которой можно рассматривать как предтечу будущих административных судов. Создание такой коллегии позволит выделить дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, из общей массы гражданских дел (пока только на уровне высшего органа в системе судов общей юрисдикции), и сосредоточиться на более качественном их рассмотрении.
--------------------------------
В-третьих, согласно изменениям, внесенным в нормы подраздела III раздела 2 ГПК РФ ФЗ от 23 июля 2010 г. <30>, перечень дел, рассматриваемых судом в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (ст. 245 ГПК РФ), дополнен делами по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (гл. 26.1 ГПК РФ). Судебный контроль за действиями должностных лиц, осуществляемый при рассмотрении данной категории дел (так же как и дел о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар; гл. 35 ГПК РФ <31>), является реализацией конституционного права на свободу и личную неприкосновенность, гарантированного ст. 22 Конституции РФ. Поскольку суд в данном случае осуществляет административно-властные полномочия, представляется, что "дела о реадмиссии" должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства.
--------------------------------
"Административный процесс не может не быть самостоятельным, ибо судить власть - совершенно не одно и то же, что судиться с себе подобными в гражданском процессе" <32>. Особенность споров гражданина с властью "столь существенна, что практически все современные государства, не относящиеся к англосаксонскому правовому кругу, идут по пути формирования административных судов" <33>.
--------------------------------
Законы (кодексы) об административном судопроизводстве действуют не только в странах Западной и Восточной Европы (Франция, Германия, Австрия, Италия, Швеция, Польша, Венгрия, Болгария), но и в бывших советских республиках (Украина, Армения, Латвия, Литва, Эстония). Думается, что и Россия должна развиваться в соответствии с европейскими стандартами и иметь такую форму судебной защиты, как административное судопроизводство.
Дата добавления: 2015-02-16; просмотров: 80 | Поможем написать вашу работу | Нарушение авторских прав |