Главная страница | Контакты | Случайная страница Автомобили Астрономия Биология География Дом и сад Другие языки Другое Информатика История Культура Литература Логика Математика Медицина Металлургия Механика Образование Охрана труда Педагогика Политика Право Психология Религия Риторика Социология Спорт Строительство Технология Туризм Физика Философия Финансы Химия Черчение Экология Экономика Электроника

Местное самоуправление в Украине

студентки групи ЕП- 11

спеціальності 5.03050401«Економіка підприємства»

Іванової Марини Сергіївни

Місце проходження практики: _______________________________

Термін практики: з 19.05.2014 р. по 15.06.2014 р.

Керівник від технікуму _________ Ярмоленко С.О.

(підпис) (прізвище, імя, по батькові)

Керівник від підприємства ______ __________________

(підпис) (прізвище, імя, по батькові)

м. Кривий Ріг, 2014 р.

Тема 7. Местное самоуправление в системе региональной власти

Эволюция местного самоуправления - мировые и отечественные особенности

Современные стандарты местного самоуправления в Европе

Местное самоуправление в Украине

Институт местного самоуправления в современном понимании сложился в мировой практике на рубеже XVIII - XIX ст., когда абсолютные монархии были трансформированы в демократические, правовые государства.

С позиций историко-правовой науки наиболее содержательным в истории украинского самоуправления является период XIV-XVIII вв., когда оно развивалось на основе Магдебургского права.

Развитие торговли, которая становится основой жизни городских общин Германии в IX-XI вв., вызвало потребность не только охраны от внешних врагов, но и защиты свободы и независимости от местных феодалов, внутренней самоорганизации и самоуправления. Так, экономическое развитие обуславливает становление свободных общин, самоуправляемость которых возникает и развивается путем предоставления городам отдельных грамот-привилегий. Постепенно права городов расширяются и за ними признается право городской нормотворческой деятельности.

В соответствии с предоставленными привилегиями в Германии в конце XII в. формируется модель свободной городской общины, возникает город в юридическом понимании как община свободных людей в укрепленном месте, с правом собственной юрисдикции и самоуправления, правом на ведение торговли и образование цехов.

Одним из таких городов, где создавалась отдельная сфера сословных прав свободной городской общины, был Магдебург. Магдебургское право как собрание законов (уставов), правил XIII в., источниками которого являлись «Саксонское зерцало» и право магдебургских шеффенов (судебная коллегия), становится одним из самых распространенных городских прав Средневековья.

Развитие городской общественной жизни в Германии пришлось на то время, когда татарские походы и опустошения середины и второй половины XIII в. в Польше и Венгрии вызвали меры по введению немецкой колонизации для заселения опустошенных городов и сел, подъему подорванной торговли и экономической жизни.

Немцы-колонисты, начиная с XII в., как указывают источники, поселяются и в городах Галицко-Волынского княжества. Количество их увеличивается в XIII в., когда для заселения опустошенных монгольскими ордами украинских земель и ликвидации последствий поражений стало не хватать собственных человеческих ресурсов. Князья, в особенности Даниил Галицкий, всячески поощряли немцев к переезду на украинские земли, обещая им разные привилегии.

Однако, считая несовершенными местные порядки, к которым необходимо было привыкать, немцы-колонисты требуют и вводят в густозаселенных местах проживания свои торгово-промышленные традиции и обычаи. А со временем, для обеспечения полной свободы своих действий, вводят нормы Магдебургского права, которое иногда называли Шродским, или Хелминским.

Магдебургское право – право городского самоуправления и рыночных отношений в городах. И из всего правового наследия именно оно представляет сейчас наибольший интерес с точки зрения как истории развития городского самоуправления, так и с точки зрения истории правового регулирования рыночных отношений. Старинный торгово-ремесленный город – это зародыш или мини-модель, на основе которой в дальнейшем выросли современные макроэкономические модели.

Известно, что в средневековой Европе города были центрами торговли и ремесла. Возникали они на торговых путях, в местах проведения торгов, ярмарок (кстати, город Магдебург возник на месте, где в давние времена шла оживленная торговля между германскими и славянскими племенами). Центром каждого возникшего города становился рынок, рыночная площадь, на которой обычно находилась и ратуша. Город, являвшийся собственником земли и общественных сооружений, центром торговли и ремесла, представлял собой, если говорить современным языком, единую социально-экономическую систему, каркасом которой была двуединая система управленческих (включая налоговые) и договорных отношений. Наиболее адекватное отражение эти отношения получили как раз в Магдебургском праве.

Магдебургское право носило комплексный, универсальный характер, ибо во взаимоувязке регламентировало реализацию различных видов правоотношений. Большая часть его норм регулировала торговлю и ремесла, деятельность цехов и купеческих гильдий, отношения собственности и налогообложения. Ряд норм был посвящен организации городского самоуправления и судебной власти. Магдебургское право, будучи приспособленным к потребностям развивающихся городов, носило в целом антифеодальный характер.

На этнических западно-украинских землях первым городом, который получил привилегию на самоуправление по немецкому праву, был г. Новый Сонч (1294 г.), а в 1339 г. такое право приобрел и г. Санок.

В XIІІ в. постоянные татарские нашествия и междоусобные войны послужили причиной упадка могущества Галицко-Волынского княжества. После смерти последнего князя Болеслава-Юрия (1340 г.) началась борьба между государствами-соседями за Галицию и Волынь. Литовский князь Дмитро-Любарт занял Волынь, а польский король Казимир — Галицию (1340 г.) и захватил Львов. С тех пор Магдебургское право проникает на Русь через посредничество и под властью Польши, учитывая то, что немецкое право во времена княжения короля Казимира официально признано в Польском государстве.

Первой исторической датой, которая указывает на рецепцию немецкого права на восточно-украинских землях, является привилегия на магдебургию для Каменца на Подолье, предоставленная еще во времена Великого Княжества Литовского (1374 г.). Немецкое право интенсивно распространяется по территории Украины в XV-ХVI вв. В 1431 г. Магдебургское право получает Кременец, в 1432 г. — Луцк, 1444 г. — Житомир. Приблизительно в тот же период, по мнению В. Антоновича, данное право было предоставлено и Киеву, хотя М. Грушевский считает, что это произошло еще во времена Великого князя Александра. В 1518 г. немецкое право вводится в Ковеле, в 1585 — Переяславе. Чигирин получил Магдебургское право в І592 г., а Канев — 1600 г. Другим городам таким, в частности, как Стародуб, Нежин, Чернигов оно предоставлено в первой половине XVII в.

Относительно географии распространения немецкого права следует отметить: на российской территории последнее не укоренилось. В Москве для него места не нашлось, хотя было оно более развитым и совершенным по сравнению с национальным правом России.

Характеризуя правовой статус городов в соответствии с Магдебургским правом, учёные-исследователи указывают на две их категории (группы).

К первой относятся — Львов, Каменец, Киев — города с полным объёмом Магдебургского права, где формировались городские представительные органы власти — Совет с бургомистром (орган законодательной и административной власти) и лава с вийтом (орган судопроизводства). Данные органы со своими службами составляли городской магистрат, поэтому города име­ли ещё и название - магистратские.

Все иные принадлежали к категории городов с неполным немецким правом — т.н. ратушные города.

Третья категория — «приватно-панские» города с наименьшими правами, которые получали привилегии на обустройство в соответствии с Магдебургским правом, как правило, от своего пана — собственника, который мог в любое время своевольно их изменить или отменить.

Магдебургское право предоставлялось городу Великим князем Литовским или Королём Польским и оформлялось т.н. Магдебургскими грамотами, которые играли роль хартий (статутов) западноевропейских городов.

Юридическим последствием предоставления городу Магдебургского права было: отмена обычных норм, вывод города из-под юрисдикции местной администрации (феодалов, воевод, наместников и т.п.) и установление собственного органа местно­го самоуправления - магистрата, который состоял из двух кол­легий - совета (административный орган) и лавы (судебный орган).

Своеобразные формы приобретает местное самоуправление в период существования державы Войска Запорожского, что было обусловлено её полково-сотенным устройством (XVII-XVIII ст.). Полки и сотни одновременно были военными и административно-территориальными единицами и пользовались воен­но-административным самоуправлением.

После подписания в 1654 году Договора между Войском Запорожским и Московским государством начинается процесс постепенной ликвидации прежних форм местного самоуправления. После смерти гетмана И.Скоропадского 3 июля 1722 года начала применяться т.н. комендантская система, предусматривавшая административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления со стороны комендантов.

В 1764 ликвидируется Гетманство, а в 1783 году, магист­ратские и ратушные суды заменяются судами «по учреждению о губерниях» и отменяется полково-сотенное устройство. После издания Екатериной II 21 апреля 1785 года «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской Империи» были созданы новые общественно-политические органы местного самоуправления — городские думы, и процесс унификации форм местного самоуправления во всех землях, в том числе и в Украине, был завершён.

До последней четверти XVIII в. российские города практически не имели собственности. Посадская земля, разделенная на дворо­вые участки, находилась в индивидуальном владении членов посада и считалась государственной тяглой землей. Распорядительная власть общины распространялась только на выгонные земли и на пустые участки, которые иногда сдавались разночинцам на оброк, поступав­шим на посадские нужды. Доходы с лавок, пристаней, бань, харче­вен, рыбных ловель и прочих «оброчных статей» шли в государствен­ную казну, минуя общинную кассу. Только в отдельных случаях часть этих доходов в виде пожалования передавалась в пользу посада.

Понятия городское хозяйство и городские финансы берут свое начало с вышеуказанной «Жалованной грамоты», положившей нача­ло самостоятельной хозяйственной и финансовой деятельности городов.

Городские думы — органы местного самоуправления, созданные этим законом, — получили в свое распоряжение источники постоянных доходов (таможенные сборы в портовых городах и 1% отчислений от казенного питейного сбора) и право «ненарушимо иметь» земли, поля, пастбища, луга, леса, реки, места для ловли рыбы, мельницы, трактиры и «оным пользоваться мирно и вечно на основании законов как внутри города, так и вне оного». Таким образом, был заложен фундамент, на кото­ром в течение последующих 130 лет создавалось то, что получило название городского или муниципального (коммунального) хозяйства.

Термин «городское хозяйство» употребляется в трех различных значениях.

Во-первых, под городским хозяйством нередко подразумевается совокупность частных хозяйств в городе. В этом смысле городское хозяйство (или городская промышленность), являясь одной из главных составных частей народного хозяйства, противополагается внегородскому, чаще всего сельскому хозяйству.

Во-вторых, городским хозяйством, в его статическом значении, называют не совсем правильно всю сумму наличных оборудований и учреждений, обслуживающих городское благоустройство.

Наконец, в-третьих, городское хозяйство понимается как деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения.

Городское, или «муниципальное» хозяйство как хозяйственная деятельность города играет решающую роль в развитии и благоустройстве города, а также в благосостоянии его населения, материальном и духовном.

Происхождение упомянутого термина относится к классической древности. Munis по-латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а capio, recipio – беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом, а его деятельность – муниципальным хозяйством.

Концентрация в городах больших масс населения на сравнительно небольших пространствах земли, подвижность населения, присутствие фабрик, заводов, административных и научных учреждений, – все это выдвигает в городах ряд задач, решение которых недоступно отдельным домашним хозяйствам и не соответствует природе частнокапиталистического хозяйства, но решить которые необходимо в интересах всего городского населения. В этом заключается основное предназначение коммунального (муниципального, городского) хозяйства.

Действительно, вся сфера названного хозяйства, как оно организовано в настоящее время, является по существу неизбежной уступкой капиталистического начала началу общественному. Такие необходимые сферы городского хозяйства и благоустройства, как уличное освещение, устройство зеленых насаждений, всеобщее обучение, социальное обеспечение, по самой природе, им присущей, не могут быть объектами для извлечения частнохозяйственной прибыли; но, с другой стороны, вследствие сложности своей и по объему своему они не могут быть созданы и руководимы за счет неорганизованных сил домашних, потребительских хозяйств.

Наконец, и государство в лице своих центральных органов, неизбежно удаленных от масс населения, а равно имеющих свои важные централизуемые задачи, не может как следует справляться с удовлетворением чисто местных, хотя бы и насущных потребностей этого населения.

Первоначальные городские общественные должности в Германии (попечители о бедных, школьные советники, городские синдики, строительные советники) появляются, независимо от государственного назначения, а в Англии изложенный ход событий не вызывает никаких сомнений. Впрочем, и это всегда бывает с генетическими теориями, имеющими своим объектом далекое прошлое, наряду с изложенной вкратце теорией, имеются в наличии и другие, ведущие между собой нескончаемый спор.

Бесспорно только одно: коммунальное (муниципальное) начало возникает снизу, независимо от центрального государственного строительства, со своими собственными источниками, методами, средствами и задачами хозяйственной деятельности, на основе местных социально-экономических отношений, и затем вступает в сложное взаимодействие с другими действенными социальными началами.

Следует отметить, что особый интерес представляет вторая половина XIX века, в течение которой городское самоуправление дважды подвергалось реформированию (в 1870 и 1892 годах).

В дореформенный период (до 1870 года) органы городского общественного управления были лишены самостоятельности (в том числе в вопросах распоряжения своими денежными средствами и в других финансовых вопросах), их деятельность была поставлена под строгий правительственный контроль, доведенный до мелочной опеки.

Ежегодные сметы доходов и расходов городов представлялись губернатору, проверялись губернским правлением и утверждались министром внутренних дел. По вопросу о городских доходах и расходах органы городского общественного управления отчитывались перед губернатором, который наблюдал за «правильным употреблением городских сумм», и казенной палатой, которая ревизовала отчеты дум. Если выявлялась неправильность произведенных городским управлением расходов, то делалось «немедленное распоряжение о преследо­вании виновных в том и о возвращении... в городские доходы того, что было неправильно издержано».

Доходы городов в этот период составляли:

1) сборы с обывателей и недвижимых имуществ;

2) сборы с заведений промышленности и с промышленников;

3) доходы от общественных имуществ и от казны;

4) случайные и непредвиденные доходы.

Городскому общественному управлению запрещалось делать какие бы то ни было займы на счет городских доходов. О своих потребностях и способах их удовлетворения города должны были «заблаговременно представлять начальнику губернии, который, в случаях законами не определенных, должен испрашивать разрешения по начальству».

Денежные средства городов расходовались на:

1) содержание мест и лиц городского управления: хозяйственного, судебного и полицейского;

2) на строительную и квартирную части;

3) на «богоугодные» и учебные заведения.

Городские доходы могли употребляться только «на расходы, законом определенные». Сверх определенных расходов города не могли сами расходовать городские деньги. Если воз­никала необходимость таких расходов, то города должны были направить представление губернатору «и ожидать дозволения. Города без предварительного разрешения местной администрации и даже министерства внутренних дел не могли расходовать на самые необходимые нужды даже незначительную часть своих текущих доходов.

В новых условиях середины XIX в. старое местное управление не способно было удовлетворительно обеспечить решение расширяющихся городских проблем и потребностей. Бюрократическая система сдерживала развитие торговли и промышленности. В результате городское хозяйство было неудовлетворительным. Города были неблагоустроенными, а их доходы — скудными. В дореформенных городах хозяйство и благоустройство, за исключением Киева, находилось «в самом безотрадном положении» из-за совершенного недостатка средств, которых не хватало для удовлетворения даже самых необходимых потребностей городского управления. Во многих городах «одно сохранение безопасности, порядка и спокойствия» поглощало почти все эти средства, а в Бердичеве, несмотря на развитие в нем торговли и промышленности, превышало их почти на 25%.

В результате городской реформы 1870 года была провозглашена самостоятельность общественного управления. Новое Городовое положение устранило правительственную опеку в распоряжении городскими средствами. В результате реформа существенно расширила возможности воздействия обществен­ного управления на различные стороны городской жизни. Од­нако результаты деятельности городского самоуправления во многом определялись имевшимися у него финансовыми возможностями. А они зависели от установленных законом источников городских доходов и структуры городских расходов.

После реформы 1870 г. все доходы городов делились на две категории:

1) обыкновенные, которые поступали из установленных законом постоянных источников,

2) «чрезвычайные», которые не являлись постоянными.

Следует отметить, что городская контрреформа 1892 г. не изменила источники городских доходов. В то же время Городовое положение предусматривало право думы ходатайствовать о введении в пользу города сбора «с нанимателей квартир и других жилых помещений» (редакция же прежнего Городового положения давала возможность делать вывод о том, что сбор был с квартир, а не с лиц). Кроме того, наряду со сборами, предусмотренными Городовым положением, в доход г.г. Харькова и Одессы пре­дусматривалось взыскание больничного сбора, а в доход г.г. Ялты, Феодосии, Евпатории —сбора с приезжающих на лечебный сезон.

Среди городских сборов наиболее значительным был оценочный сбор с недвижимых имуществ частных лиц. В 1880-1884 гг. этот источник составил 10,7% всех городских доходов. Сбор с торговых и промысловых документов составил 9,5%, с про­воза и отвоза товаров — 4,7% и т.п.

Все городские расходы были разделены на две категории:

1) обязательные расходы, кото­рые должны были производиться в обязательном и при том в первоочередном порядке, даже если другие расходы для города были более необходимыми,

2) прочие расходы (необязательные), которые законодателем рассматривались как менее важные для городов.

В Украине обязательные расходы в 1880-1884 годах в среднем составляли 75,3% всех городских расходов, а к 1890 г. возросли до 78,9%. Они делились на две группы:

1) расходы на чисто местные нужды

2) расходы, удовлетворявшие общеимперские потребности и являвшиеся по существу пособием государственной казне.

В результате городской контрреформы 1892 года деятельность самоуправления была поставлена под более жесткий правительственный контроль. Смета доходов и расходов после ее утверждения думой представлялась губернатору и приводилась в действие с его разрешения. Закон определил крайние сроки для представления думе сметы и отчета. Годовая, смета доходов и расходов на следующий год обязательно должна была быть рассмотрена в ноябре. Отчет об исполнении сметы за прошедший год управа должна была вносить не позже 1 июня в ревизионную комиссию и не позже 1 сентября в думу; после рассмотрения думой отчет представлялся губернатору и министру внутренних дел. Такие положения закона должны были обеспечить своевременное рассмотрение отчетов.

Какими же были общие результаты деятельности самоуправления для городского хозяйства? В разных городах и в разные периоды они были различными. В целом общественное управление, имея ощутимые результаты в крупных городах, не достигло аналогичных результатов в небольших городах. Это различие результатов деятельности самоуправления объяснялось, с одной стороны, тем, что крупные города располагали более значительными материальными средствами, а с другой стороны, тем, что имевшиеся неблагоприятные для городского хозяйства условия (обременение городов обязательными расходами, постоянное накопление недоимок городских сборов и т.п.) оказывали большее влияние на мелкое хозяйство небольших городов.

Неудовлетворительное состояние хозяйства многих горо­дов объяснялось рядом причин. В первую очередь это было объективно связано с финансовыми затруднениями городов. Расходы многих из них превышали доходы. Недостаток денежных средств осложнял или даже делал невозможным удовлетворительное выполнение самоуправлением возложенной на него законом задачи — собственными силами улучшить свое хозяйство, чтобы иметь средства для осуществления на деле «благоустройства городов и тем способствовать благосостоянию его обывателей».

Однако, несмотря на имевшиеся недостатки (порой очень серьезные), все же нельзя согласиться с имеющимися полностью отрицательными оценками результатов деятельности городского самоуправления, нельзя отрицать положительные результаты его деятельности, которая отличалась своей поступательностью. Эти положительные результаты особенно очевидны на фоне деятельности общественного управления в реформенный период. Одновременно нужно учесть и то, что самоуправление законом было лишено возможности полностью сосредоточиться на решении своих проблем, так как обязано было значительные средства расходовать не на удовлетворение своих нужд, а на удовлетворение общеимперских потребностей.