Читайте также:
|
Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда[87] Российской Федерации на 2012 - 2017 годы (далее по тексту – Основы) и дано поручение Минэкономразвития России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в 3-х месячный срок разработать и внести в Правительство Российской Федерации план мероприятий по их реализации.
Государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом РФ направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.
Согласно утвержденным Основам, целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.
Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом являются:
создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;
обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;
сохранение и повышение качественного состояния земель;
сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;
обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.
Основными направлениями государственной политики по управлению земельным фондом являются, в частности:
совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории;
совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям;
совершенствование порядка образования земельных участков;
совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;
совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;
совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием;
уточнение случаев и порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием участками недр, имеющими государственное или муниципальное значение;
Совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории предусматривает в том числе:
определение правового режима земельных участков на основании видов разрешенного использования в соответствии с документами территориального планирования, в том числе создание классификатора видов разрешенного использования земельных участков;
обеспечение защиты от произвольного и (или) необоснованного изменения видов разрешенного использования земельных участков при осуществлении территориального зонирования;
установление допустимого соотношения между основными и вспомогательными видами разрешенного использования земельных участков; установление порядка определения видов разрешенного использования земельных участков при отсутствии документов территориального планирования.
Совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям предусматривает в том числе:
предоставление земельных участков на торгах, проводимых в общем порядке в виде открытых аукционов; установление перечня случаев льготного предоставления земельных участков (без торгов, по льготной цене или бесплатно и др.), совершенствование порядка передачи земельных участков с одного уровня публичной власти на другой в целях рационального управления землями, в том числе муниципальным образованиям для обеспечения их развития.
Обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков предусматривают в том числе:
уточнение перечня вещных прав на земельные участки, подлежащих государственной регистрации;
совершенствование порядка применения приобретательной давности в качестве основания для возникновения права собственности, обеспечение дополнительной защиты для собственников земельных участков, права которых были зарегистрированы;
установление порядка учета мнения правообладателя при изменении видов разрешенного использования земельных участков и порядка возмещения убытков, причиненных решениями об изменении видов разрешенного использования или решениями об установлении ограничений прав на землю без согласия правообладателя земельного участка.
Совершенствование порядка образования земельных участков предусматривает в том числе:
определение единого документа, составляемого для целей образования земельных участков, а также требований к его содержанию, разработке, согласованию и утверждению, в том числе в электронном виде;
обеспечение условий для одновременного осуществления кадастрового
учета и регистрации прав на образуемые земельные участки, в том числе принадлежащие нескольким лицам;
установление порядка образования земельных участков с целью устранения недостатков, препятствующих рациональному использованию и охране земель (вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, чересполосица, невозможность размещения объектов недвижимости).
Совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд предусматривает в том числе:
уточнение случаев изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
уточнение порядка выявления и уведомления правообладателей земельных участков о предстоящем изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в том числе особенности такого порядка в отношении лиц, сведения о которых отсутствуют в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
установление порядка принятия решений об изъятии земельных участков для государственных нужд, включая определение органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, уполномоченных принимать указанные решения;
определение порядка образования земельных участков, которые предстоит изъять, в том числе принудительно;
установление порядка предоставления земельных участков взамен изъятых;
установление возможности привлечения частных средств для оплаты выкупной цены и убытков, причиняемых изъятием земельных участков;
уточнение порядка оценки изымаемых земельных участков и расположенных на них объектов, установление порядка расчета убытков, причиняемых таким изъятием;
предоставление дополнительных прав правообладателям изымаемых земельных участков (право пользования земельным участком в течение определенного времени после его изъятия, право на предоставление иного недвижимого имущества в зачет стоимости изъятого земельного участка).
Анализ сформулированных в Основах положений позволяет сделать вывод, что в системе государственного управления землепользованием и охраной земель сложилось четкое понимание недостатков земельного законодательства и проблем правоприменения самого широкого спектра. Предполагается совершенствование уже существующих, опробированных институтов земельного и гражданского права, и направления этого совершенствования совершенно адекватны выявленным практикой недоработок и пробелов земельного законодательства.
Для понимания природы недостатков земельного законодательства достаточно обратиться к новейшей истории России: принятие Земельного кодекса РСФСР 1991 г. и его фактическая отмена Указом Президента РФ в 1993 г. [88]; восьмилетнее политическое противостояние в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации; принятие компромиссного Земельного кодекса РФ 2001 г.
Революционным представляется провозглашенный в Основах отказ от принципа деления земель по целевому назначению на категории, являющегося краеугольным камнем земельного права России, начиная с 1922 г[89].
Что предлагается взамен отменяемых категорий земель по целевому назначению? Правовой режим земельных участков будет определяться на основании видов разрешенного использования в соответствии с документами территориального планирования.
Но ведь территориальное планирование в качестве отправной точки принимает существующее землепользование, существующую территориальную дифференциацию.
Отмена категорий ставит под угрозу в первую очередь сохранность лесного фонда России. Земли лесного фонда занимают 2/3 территории страны, это определяющий фактор экологического благополучия и постуглеводородной экономики. Вызывает опасение и судьба особо охраняемых территорий.
Представляется, что изъятие ключевого звена иерархически построенного земельного законодательства требует поиска замещающей конструкции, и без коллективной мозговой атаки с привлечением заинтересованных специалистов с целью определения задающих условий разрешенного использования земельного участка не обойтись.
Впервые вопрос о правовом режиме земель был рассмотрен И.И. Евтихиевым, который указал, что при общем правовом основании - государственной собственности на землю - существуют разные, не совпадающие по объему земельные режимы для отдельных разрядов земель. Под земельным режимом И.И. Евтихиев понимал «статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть выполнение органами земельного управления основных функций, таких как административная, юрисдикционная и нормативная»[90].
Н.И. Краснов правовой режим государственного земельного фонда определил как «установленный нормами советского права порядок должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования как всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства»[91].
Г.А. Аксененок считал, что определить правовой режим любой категории земель это значит: дать понятие этих земель как объекта данных земельных отношении; определить круг землепользователей, их права и обязанности; выявить порядок государственного управления этими землями; указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для землепользователей[92]. Таким образом, Г.А. Аксененок указал на элементы понятия «правовой режим» применительно к земле любой категории и земельного фонда в целом.
В современной земельно-правовой литературе под правовым режимом земель понимается «определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования, ограничения прав и сервитутов»[93].
И.А. Иконицкая указывает на то, что под правовым режимом земель следует понимать установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту управления государственными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией Российской Федерации важнейшие социально-экономические функции - основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории.[94]
А.С. Трифонов правовой режим земель характеризует как «совокупность всех действующих правовых предписаний, определяющих разрешенное использование, правила и условия включения в гражданский оборот земельных участков, их охраны, учета и мониторинга, в соответствии с принадлежностью земельных участков к той или иной категории земель и территориальным зонированием»[95].
В самом общем виде правовой режим земель и земельных участков можно определить как совокупность норм и правил их использования и охраны.
Сегодня режим земель можно рассматривать в трех уровнях, трех масштабах. Для всех земель применяются общие принципы их охраны и рационального использования земель, которые дополняются нормами и правилами, установленными для земель семи категорий по целевому назначению. Режим конкретного земельного участка определяется также особенностями, свойствами самого участка, существующими внешними относительно данного участка условиями и факторами, которые могут быть связаны с территориальным планированием, градостроительным зонированием, функциональным зонированием территории, разрешенным использованием.
Определения понятия «разрешенное использование земельного участка» нет в ЗК РФ; в ГрК РФ (пп. 9 ст.1) виды разрешенного использования определяются как составная часть градостроительного регламента: градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Однако, согласно п. 6 ст. 36 ГрК РФ, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельхозугодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 31 декабря 2005 года № 210-ФЗ[96] в перечень земельных участков, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов, включены также земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Виды разрешенного использования лесов устанавливаются лесохозяйственными регламентами (п. 5 ст.87 Лесного кодекса РФ). Целевое использование и вид разрешенного использования лесного участка указываются в проектной документации в соответствии со ст.ст. 87 и 91 Лесного кодекса РФ (п. 4 ст. 69 Лесного кодекса РФ).
Сегодня для земель населенных пунктов, промышленности и иного специального назначения, земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, лесных участков, разрешенное использование является обязательным элементом правового режима, для остальных земель режим, в том числе разрешенное использование, определяются особенностями использования и охраны земель в зависимости от их категории по целевому назначению. Виды разрешенного использования земельных участков должны определяться в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Отказ от принципа деления земель на категории по целевому назначению потребует внесения изменений в ряд законов. Представляется необходимым создание правовых норм, регулирующих определение разрешенного использования земельного участка как ведущего фактора его правого режима.
Дата добавления: 2015-02-16; просмотров: 114 | Поможем написать вашу работу | Нарушение авторских прав |