Главная страница | Контакты | Случайная страница Автомобили Астрономия Биология География Дом и сад Другие языки Другое Информатика История Культура Литература Логика Математика Медицина Металлургия Механика Образование Охрана труда Педагогика Политика Право Психология Религия Риторика Социология Спорт Строительство Технология Туризм Физика Философия Финансы Химия Черчение Экология Экономика Электроника

ГЛАВА I. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РФ

1.1 Организация бюджетной системы Российской Федерации

В каждой стране основу государственных финансов составляет бюджет, а точнее – бюджетная система, которая включает в себя государственный бюджет и бюджеты соответственных административных единиц. Бюджет – это сбалансированная смета, роспись денежных доходов и расходов на определенный период.

Бюджетная система Российской Федерации – основанная на экономических отношениях и государственном устройстве страны совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней.

Как видно, бюджетное устройство РФ определяется ее государственным устройством. Под бюджетным устройством понимается организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый в 1998 году, расширил бюджетную систему, включив туда бюджеты государственных внебюджетных фондов. Бюджетное законодательство РФ содержит определение “консолидированный бюджет” - это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ). Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований. Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление о всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.

Бюджетная система РФ базируется на определенных принципах, которые сформулированы в Бюджетном кодексе РФ.

Принцип единства бюджетной системы РФ – обусловлен единством правовой базы страны, единством денежной системы, форм бюджетной документации, исходных положений бюджетного процесса, предоставлением необходимой статистической бюджетной отчетности с одного уровня на другой для составления консолидированного бюджета страны в целом или субъекта РФ, единообразными мерами юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ является одним из главных, составляющих формирование межбюджетных отношений.

Самостоятельность бюджетов. Реализуется через констатацию прав органов власти всех уровней на основе положений БК РФ самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов.

Принцип полноты отражения доходов и расходов – все расходы и доходы бюджетов государственных и внебюджетных фондов, определенные налоговым и бюджетным законодательством, подлежат отражению в самих бюджетах и бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.

Принцип сбалансированности бюджета – соответствие расходов суммарному объему доходов с учетом поступлений из источников финансирования его дефицита. При этом ставится задача минимизации дефицита бюджета.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов – означает обязательное покрытие всех расходов бюджета общей суммой доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств предполагает необходимость соблюдения требования обязательного получения заданных результатов при минимальных затратах в процессе составления и исполнения бюджетов.

Принцип гласности – обязательное опубликование в открытой печати всех сведений об бюджетах которые были утверждены и государственных внебюджетных фондах, а также обязательную открытость процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов и внебюджетных фондов.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития определенной территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение их конкретных получателей с обозначением направления финансирования конкретных целей.

Бюджетный процесс – это совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово – бюджетной политики и управлению бюджетной системой.

Разработка и исполнение бюджетов любого уровня - это чрезвычайно сложная процедура, включающая его составление, рассмотрение, утверждение, собственно исполнение, а также контроль за исполнением, что принято называть бюджетным процессом. Бюджетный процесс - это не просто сложный, но и очень длительный процесс. Его составление и рассмотрение длится больше года, год (с 1 января по 31 декабря) продолжается его исполнение, около полугода занимает только составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Для завершение исполнения бюджета, кроме бюджетного периода предоставляется еще и льготный период, который составляет один месяц, в течение которого заканчиваются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета.

Действующей конституцией определен круг органов государственной власти, которые учавствуют в разработке и утверждении бюджета, а также в контроле за его исполнением. Первым этапом бюджетного процесса является его составление исполнительными органами власти. Составлению бюджета предшествует разработка планов - прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства по территории России.

Непосредственная работа по составлению проектов бюджетов проводится Министерством финансов РФ, а также налоговыми и таможенными органами. Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Вместе с ним направляется ряд документов, которые отражают прогнозы социально-экономического развития страны на предстоящий период, направления бюджетной и налоговой политики, федеральные целевые программы и т. п. Одновременно в Государственную Думу вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Следующая стадия бюджетного процесса - его рассмотрение и утверждение в законодательных органах: Федеральном Собрании РФ, представительных органах субъектов Федерации и местных самоуправлениях. Проект Федерального бюджета и сопутствующие документы направляются в Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы для принятия бюджета к рассмотрению Государственной Думой. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы и в Счетную палату.

Получив заключения от комитетов, Государственная Дума начинает рассмотрение бюджета в нескольких чтениях. Принятый Госдумой бюджет по Конституции в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случае его отклонения Федеральным Собранием бюджет передается в Госдуму для повторного голосования и считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов (ст. 105 Конституции РФ). Принятый Федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания. После этого начинается непосредственное исполнение бюджета, организуемое Кабинетом министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Государственной налоговой службой РФ и Государственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах. Правительство РФ ежемесячно предоставляет в Государственную Думу информацию о ходе исполнения данного федерального бюджета, консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Заключительным этапом бюджетного процесса является составление отчета об исполнении бюджета и утверждение его в законодательных органах власти. Всю работу по составлению отчетов выполняет Министерство финансов РФ и его финансовые органы, Государственная налоговая служба и налоговые инспекции, Государственный таможенный комитет и его органы. Эти отчеты направляются соответствующим органам государственной власти. Отчет о федеральном бюджете РФ докладывается Федеральному Собранию РФ, которое его утверждает. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета существует Счетная палата, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.

Одна из задач реформирования бюджетного процесса – создание условий и предпосылок для эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» через повышение ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках определенных среднесрочных ориентиров.

Для финансового обеспечения общегосударственных мероприятий в Российской Федерации формируется цент­рализованный финансовый фонд – федераль­ный бюджет РФ, что закреплено в Конституции Российс­кой Федерации.

Федеральный бюджет – ведущее звено бюджетной системы Российской Федерации, в котором объединены ос­новные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы). Федеральный бюджет является основным финансовым планом государства на финансовый год, имеющий силу за­кона только после его утверждения Федеральным Собранием Российской Федерации.

Доходы федерального бюджета – это денежные сред­ства, поступающие в безвозмездном порядке в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации в распоряжение федеральных органов государ­ственной власти РФ.

В доходах федерального бюджета отдельной строкой учитываются доходы федеральных целевых бюджетных фондов по ставкам, установленным Законом о федераль­ном бюджете на очередной финансовый год.

Налоги – основной источник формирования доходов федерального бюджета.

Расходы федерального бюджета – это денежные сред­ства, направляемые из федерального бюджета на финансовое обеспечение задач и функций государства.

В составе расходов бюджета в зависимости от их эко­номического содержания выделяют текущие расходы и ка­питальные расходы.

Капитальные расходы бюджета – часть расходов бюджета, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность. Текущие расходы бюджета – часть расходов бюджета, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, бюджетных учреждений, состоящих на бюджетном финансировании из федерального бюд­жета, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее финансирование.

Государственный внебюджетный фонд – это фонд де­нежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан и удовлетворе­ния некоторых потребностей социального и экономическо­го характера. Внебюджетные фонды – одна из форм перераспреде­ления и использования национального дохода государства на определенные социальные и экономические цели.

Согласно статье 44 Бюджетного кодекса РФ к государственным внебюджетным фондам относятся:

– Пенсионный фонд Российской Федерации;

– Фонд социального страхования Российской Федера­ции;

– Федеральный фонд обязательного медицинского стра­хования;

– Государственный фонд занятости населения Россий­ской Федерации.

Все эти фонды называются внебюджетными социальными фондами, потому что они созданы в целях эффективной реализации социальных программ РФ. Они образуют само­стоятельную финансово-правовую базу федеральных и ме­стных внебюджетных средств. В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг. В соответствии с ней при планировании и исполнении бюджета с 2005 г. применяется альтернативный метод реализации бюджетной политики – бюджетирование, ориентированное на результат.

Бюджетирование, ориентированное на результат – это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. Бюджетирование, ориентированное на результат, дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

В центре реформирования общественного сектора находится система управления общественными финансами. В 2001-2008 гг. в ней происходил, происходит и будет происходить процесс перехода от парадигмы «управления затратами» к парадигме «управление результатами».

Основополагающий принцип бюджетирования, ориентированного на результат, - обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования. Он реализуется посредством внедрения системы соответствующих правил и процедур в бюджетный процесс. В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, распорядители бюджетных средств обосновывают объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя:

1. Стратегические цели своей деятельности, которые они намереваются достичь с учетом стратегии на среднесрочную и долгосрочную перспективу и в соответствии с отведенными им функциями.

2. Тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели, и которые, в свою очередь, направлены на достижение значимых для общества результатов.

3. Внутриведомственные программы, предусматривающие производство услуг определенного качества и объема и обеспечивающие решение конкретных тактических задач. Программы, разработанные в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат, должны содержать:

1. Описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов их реализации, включая как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей.

2. Систему показателей для измерения результатов реализации программ и целевые значения для каждого из таких показателей, что позволит осуществлять:

– предварительную оценку программ на этапе согласования проекта бюджета;

– мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ;

– оценку эффективности реализации программ по их выполнении.

Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты, в бюджетный процесс позволит оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования государства и качество предоставляемых им услуг. Оно обеспечит:

повышение результативности расходов через экономию бюджетных средств за счет сокращения некоторых видов второстепенных и избыточных расходов и последующее перераспределение и сосредоточение ресурсов на достижение наиболее важных задач;

повышение результативности расходов распорядителей и получателей бюджетных средств за счет улучшения качества отраслевого планирования и исполнения бюджета;

повышение эффективности управления расходами за счет перехода от планирования бюджета по большому количеству мелких статей расходов к формированию бюджета по целям, задачам и функциям государства, программам отраслевых распорядителей бюджетных средств с выделением статей укрупненной экономической классификации;

улучшение качества бюджетного планирования за счет повышения качества информации;

развитие культуры стратегического планирования, управления расходами и ответственности за результаты деятельности на всех уровнях власти.

Нормативно – правовой базой управления бюджетной системой РФ являются:

1. Конституция Российской Федерации;

2. Общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Российской Федерации;

3. Решения Конституционного Суда Российской Федерации;

4. Бюджетное законодательство, которое, в свою очередь, состоит из следующих элементов:

– федеральное бюджетное законодательство, представленное Бюджетным кодексом Российской Федерации и ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете;

– региональное бюджетное законодательство – законы субъектов Российской Федерации о бюджете этих субъектов и другое;

– нормативные правовые акты о местных бюджетах, принятые представительными органами местного самоуправления;

5. Подзаконные нормативные правовые акты по бюджетно – правовым вопросам (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты органов специальной компетенции);

6. Внутренние договоры Российской Федерации.[1]

1.2. Бюджетный федерализм

Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

Для обновления бюджетного устройства Российской Федерации необходим пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. России - федеральному государству с трехуровневой бюджетной системой - необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Для этой системы характерны:

– самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.),

– законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

– соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям(обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

– нормативно-расчетные(формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

– наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Реализация концепции бюджетного федерализма основана на сочетании двух взаимодополняющих тенденций — конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг и выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.

Таким образом, бюджетный федерализм - одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.

С полным правом можно сказать, что в Российской Федерации установлена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов.

С одной, стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, но в то же время субъекты Федерации могут вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако это не означает полного отделения бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма уже существуют. Однако реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных структур государства разных уровней, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе "экономика — государство — экономика", где государство само по себе является целой системой субъектов.

Бюджетный федерализм принято разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества, при этом, чем это "обслуживание" дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Следовательно, переход к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления экономическими процессами, и прежде всего процессами взаимодействия между тремя уровнями власти федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

При таком понимании бюджетного федерализма меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта.

Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем бездумный перенос найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, должна найти свои собственные пути решения проблемы бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие по состоянию на 1 января 2007 г. 83 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти — выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.

Сегодня, когда Россия все еще находится на стадии "государственного становления", а на местах сохраняются не только определенные центробежные тенденции, но и привычка "выбивания" в закулисных переговорах особых привилегий, построение эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству и даже условием сохранения Федерации. Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным.

Российский бюджетный федерализм проходит сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой — стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными.

Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования различных инструментов. При этом разрабатывать оптимальную систему бюджетного выравнивания нужно с учетом характера избранной страной модели бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях:

– при демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти, как по расходам, так и по доходам;

– если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;

– если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.

Однако сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.

Таким образом, бюджетный федерализм – это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

1.3.Органы управления бюджетной системой РФ

В связи с переходом к рыночным отношениям, приватизацией государственной собственности финансовый механизм изменился. Изменились межбюджетные отношения. Территориальные бюджеты получили большую самостоятельность, в первую очередь в сфере расходования средств. Территориальные органы власти стали самостоятельно определять направления использования бюджетных ресурсов. Из государственного бюджета были выделены средства социального страховании и созданы государственные социальные внебюджетные фонды. Существенные изменения произошли в управлении финансами. Были созданы новые финансовые и контрольные ведомства (Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Счетная палата РФ и другие). Все это не могло не отразиться на процессе управления бюджетной системой. Этот процесс осуществляется в первую очередь учреждениями, относящимися к представительным и исполнительным органам власти.

Правительство РФ организует разработку прогнозов экономического и социального развития страны, важнейших федеральных программ. Под руководством Правительства осуществляется составление проекта федерального бюджета РФ, рассмотрение, контроль и анализ отчета о его исполнении. Исполнительные органы субъектов Федерации и местные исполнительные органы составляют, рассматривают и контролируют исполнение соответствующих бюджетов. Министерство Российской Федерации и его финансовые органы проводят организационную, методическую и практическую работу по составлению и исполнению федерального бюджета, региональных и местных бюджетов, а также консолидированного бюджета РФ, который включает все бюджеты.[2]

Непосредственное управление бюджетной системой осуществляется Министерством Финансов РФ, учреждениями, входящими в его систему, Федеральной службой по финансовому мониторингу, Федеральной налоговой службой, Федеральной службой финансово – бюджетного надзора РФ, Федеральной службой страхового надзора, функционально-отраслевыми подразделениями исполнительных органов. Министерство финансов Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики и координирующий деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в финансовой сфере. Основные полномочия Министерства финансов сводятся к следующему:- вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ;

- принимает нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок формирования отчетности об исполнении различных бюджетов;

-осуществляет ряд полномочий в бюджетной сфере;

- обобщает практику применения российского законодательства и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Минфина России и реализацию возложенных на него функций;

- организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение их устных и письменных обращений, принятие решений по таким обращениям и направление ответов в установленный российским законодательством срок;

- обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

- обеспечивает мобилизационную подготовку министерства, а также контроль и координацию деятельности находящихся в его ведении федеральных служб по их мобилизационной подготовке;

- организует профессиональную подготовку работников министерства, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

- взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

- осуществляет в соответствии с российским законодательством работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе его деятельности;

- осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства РФ.

Президент РФ имеет право издавать указы по всем вопросам бюджетных правоотношений, за исключением вопросов, определяющих правовой статус субъектов бюджетных правоотношений, порядок и условия привлечения к юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Кроме того, Президент осуществляет некоторые кадровые назначения. Так, с согласия Госдумы, он назначает Председателя Правительства РФ, а по его предложению заместителей Премьер-министра, федеральных министров, в том числе министра финансов и министра по налогам и сборам. Президент представляет Госдуме кандидатуру председателя ЦБ РФ. Президент РФ подписывает и обнародует федеральные законы, вносит в Госдуму законопроекты. Он издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ, являющиеся важным элементом государственного управления финансами.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Российской Федерации как участник бюджетных отношений является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а равно функции органа валютного контроля. В результате административной реформы (2004 г.) она сейчас находится в ведении Минфина, и распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 1024-р ей переданы контрольно-ревизионные органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина России.В бюджетной сфере служба обладает следующими полномочиями:

- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание службы и реализацию возложенных на службу функций;

- осуществляет контроль и надзор;

За исполнением средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

За соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

За соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

За исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре;

- осуществляет прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством срок;

- осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством;

- представляет в установленном порядке в судебных органах права и законные интересы Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции службы;

- обеспечивает мобилизационную подготовку работников службы, а также контроль и координацию деятельности находящихся в ее ведении организаций по их мобилизационной подготовке;

- организует профессиональную подготовку работников службы, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

- осуществляет в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности и иной информации в установленной сфере деятельности;

- обеспечивает соответствующий режим хранения и защиты полученной в процессе деятельности службы информации, составляющей государственную, служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, тайну связи, и иной конфиденциальной информации;

- осуществляет в соответствии с законодательством работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности службы;

- в установленном порядке взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

- проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для других нужд службы;

Федеральное казначейство Российской Федерации как участник бюджетных отношений было создано в структуре Минфина России в 1992 г. Главное управление казначейства, которое было одним из структурных подразделений центрального аппарата мини­стерства, в результате проведенной в 2004 г. административной рефор­мы с 1 января 2005 г. преобразовано в федеральную службу.

Задачи Федерального казначейства и его органов сводятся к сле­дующему:

организация, осуществление и контроль за исполнением феде­рального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках исходя из принципа единства кассы;

регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фон­дами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;

краткосрочное прогнозирование объемов государственных фи­нансовых ресурсов, оперативное управление этими ресурсами в преде­лах установленных на соответствующий период государственных рас­ходов;

сбор, обработка и анализ информации о состоянии государствен­ных финансов;

управление и обслуживание совместно с Центральным банком и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

разработка методологических и инструктивных материалов, по­рядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов;

подготовка проекта бюджетной классификации, ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации как участник бюджетных отношений представляет собой постоянно действующий орган государ­ственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собрани­ем Российской Федерации и подотчетный ему. Правовой статус Счет­ной палаты урегулирован Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).

В рамках выполнения возложенных на нее задач Счетная палата обладает организационной и функциональной незави­симостью; к задачам службы, в частности, отнесено:

организация и осуществление контроля за своевременным ис­полнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов госу­дарственных средств и использования федеральный собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фон­дов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение фе­дерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фон­дов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а так­же на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансо­во-кредитных учреждениях РФ;

регулярное представление Совету Федерации и Государствен­ной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и ре­зультатах проводимых контрольных мероприятий.

Сущность проведенной в 2003–2004 гг. реформы межбюджетных отношений заключается в разделении уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходных источников и, что самое важно, полномочий по их регулированию. Главный результат реформы – переход от «мягких» к «жестким» бюджетным ограничениям для каждого уровня бюджетной системы при реальном расширении законодательно установленной бюджетной автономии субнациональных властей. Это означает отказ от изъятия ресурсов у нижестоящих бюджетов через нормативы отчислений от «регулирующих» налогов или через возложение дополнительных расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования («необеспеченных мандатов»), распределение финансовой помощи с сохранением стимулов для наращивания налогового потенциала и экономии бюджетных средств, ликвидацию наиболее субъективной формы финансовой поддержки бюджетов других уровней – бюджетных ссуд, возможность, пусть пока скорее потенциальную, чем реальную, для неплатежеспособных регионов и муниципалитетов режима принудительного финансового оздоровления (временной финансовой администрации).
Основные новации новой системы состоят в следующем.

1) В соответствии с реформой местного самоуправления вводится два уровня местных бюджетов – бюджетная система РФ становится четырехуровневой.
2) Устанавливаются четкие правила разграничения расходных обязательств.
Уровень власти, устанавливающий расходные обязательства, должен их финансово обеспечивать либо непосредственно за счет средств своего бюджета, если это входит в его полномочия, либо передавая субвенции нижестоящим органам власти при делегировании полномочий.

3) Существенно расширяется финансовая самостоятельность субнациональных властей.
4) Законодательно закрепляются новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов.

Таким образом, основными органами управления бюджетной системой Российской Федерации являются Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное собрание, Министерство финансов РФ и его подразделения – Федеральное казначейство и Федеральная служба финансово – бюджетного надзора.

[1] Парыгина, В.А. Бюджетная система России. [Текст] Учебник/ В.А. Парыгина, К. Браун, Дж.Э. Стиглиц, А.А. Тедеев. – Изд. 3-е, испр. и доп.. – М.: Изд-во Эксмо, 2006 г. – 752 с. – ISBN 5 – 699 – 14326 – 2, с. 270-271.

[2]Вахрин, П.И. Финансы, денежное обращение, кредит: [Текст] Учебник. /П.И. Вахрин, А.С. Нешитой. – М.: Издательско – торговая корпорация «Дашков и К», 2002. – 656 с. - ISBN – 5 – 94798 – 078 – 9, с.298-299.