Налоговая политика и налоговое регулирование

Государственная налоговая политика должна быть в полной мере сориентирована на защиту основ конституционного строя Рос­сии и соответствовать принципам справедливости и соразмерности доходам каждого человека и гражданина, вместе с тем обеспечивая неуклон­ное исполнение конституционной обязанности платить законно уста­новленные налоги и сборы.

Для достижения этой цели представляется особенно важным опираться на научно обоснованный подход к формированию налоговой политики государства, являющейся главным средством совер­шенствования налоговой системы, обеспечения налогового федера­лизма, повышения эффективности деятельности налоговых органов.

С точки зрения количественных параметров российской налоговой системы, можно выделить следующие цели налоговой политики:

1) Отказ от увеличения номинального налогового бремени в среднесрочной перспективе при условии поддержания сбалансированности бюджетной системы

2) Унификация налоговых ставок, повышение эффективности и нейтральности налоговой системы за счет внедрения современных подходов к налоговому администрированию, пересмотра налоговых льгот и освобождений, интеграции российской налоговой системы в международные налоговые отношения.

Содержание налоговой политики призвано отвечать следую­щим критериям:

- во-первых, цели налоговой политики в целом должны соответствовать уровню социально - экономического и культурного развития общества, учитывая эконо­мико-правовые закономерности и тенденции развития этой сферы, в том числе, и выверенные наукой и практикой оптимальные уровни налогообложения на базе реальной способности населения нести бремя налогов вкупе с разумными и достаточными потребностями покрытия налогами государственных расходов;

- во-вторых, по своему назначению и содержанию Налоговое законодательство призвано способствовать добровольному и осоз­нанному выполнению налогоплательщиками их конституционной обязанности по уплате законных налогов и сборов, и обеспечивало достижение эффективного бюджетного финансирования реализации функций государства;

- в-третьих, эффективное обеспечение налоговой политики Рос­сийского государства и его налогового законодательства (Налогового кодекса) обусловливается нормативным закреплением таких политико-правовых и юридико-экономических средств, которые позволяли бы га­рантировать укрепление законности и охрану правового порядка, а также защиту законных интересов личности в сфере налоговых право­отношений; нейтрализовать негативные проявления и факторы, способствующие совершению налоговых правонарушений, и сделать не­отвратимой публично-правовую налоговую ответственность.

Налоговая политика представляет собой систему мероприятий, проводимых государством по формированию доходов бюджета за счет налогов, корректировки и поддержанию определенного климата в экономике, которая, с одной стороны, реагирует на изменения, происходящие в экономике, а с другой, сама достаточно активно влияет на ее изменения. Оба основных элемента аккумулирование средств и их использование - должны быть взаимно согласованы и сбалансированы, поскольку они в равной мере являются проводниками экономической политики.

Основными инструментами налоговой политики, вне зависимости от того на какие стадии общественного воспроизводства воздействует государство путем налогового регулирования, выступают: изменение перечня применяемых налогов, изменение массы налоговых поступлений; замена одного способа или формы обложения другим; дифференциация налоговых ставок; изменение набора налоговых льгот и скидок, их переориентация по направлениям, объектам и плательщикам; полное и частичное освобождение от налогов; отсрочка платежа или аннулирование задолженности и возврат ранее уплаченных сумм; изменение сферы распространения налогов и т.д.

Цель налоговой политики - при минимальных затратах обеспечить максимально возможную мобилизацию доходов, необходимых государству для выполнения его функций, а в конечном итоге, создание условий для экономической стабилизации прогресса общества.

Налоговое регулирование - один из функциональных элементов в системе управления финансами. Оно действует одновременно с другими экономическими методами управления. Налоговое регулирование осуществляется через воздействие государства на развитие производства путем изменения нормы изъятия в бюджет за счет понижения или повышения общего уровня налогообложения, разнообразных налоговых льгот, поощряющих деловую активность в отдельных сферах и регионах.

Основная задача налогового регулирования - обеспечить (создать благоприятные условия) стимулирование количественных и качественных параметров финансово-хозяйственной деятельности, тем самым, создавая благоприятные условия для дальнейшего развития. Иными словами, с макроэкономической точки зрения целью налогового регулирования является выявление связей между состоянием, динамикой, перспективой и системой налогообложения.

Количественная сторона налогового регулирования характеризуется долей налогов в ВВП, удельным весом различных видов налогов, как в общей сумме налоговых поступлений, так и в ВВП, размером верхней налоговой ставки по каждому налогу, пропорциями распределения налогов между различными уровнями бюджетной системы. Количественная сторона налогового регулирования является зеркальным отражением фискальной функции налогов на практике (на поверхности экономических отношений).

Качественная сторона предполагает активное влияние налоговой системы на интересы различных субъектов хозяйствования, граждан, территорий и выражена как через механизм прямого так и косвенного стимулирования.

Оценить количественное и качественное воздействие прямых и косвенных рычагов налогового регулирования на воспроизводство возможно по конечным результатам и порождаемым эффектам. Потенциально налоги обладают большими возможностями влияния на социально-экономические процессы. Наличие в экономике разных сфер и звеньев обуславливает различный характер воздействия на них (налоговое регулирование - по вертикали и горизонтали).

Налоговое регулирование может быть как стимулирующим (льготным), так и сдерживающим или нейтральным, что определяется целями государственной политики. Конечная цель налогового регулирования - стимулировать инвестиционные процессы, рост финансовых результатов бизнеса, как базы налогообложения, тем самым способствуя росту доходов бюджета. Налоговое регулирование осуществляется на разных уровнях органов власти, а также на отраслевом, межотраслевом, региональном, на уровне основного хозяйственного звена и общественного производства в целом (национальная экономика).

Налоговое регулирование реализуется в рамках налоговой политики, которая, реализуясь через налоговый механизм, задает направление развития налоговой системы, как по составу налогов на различных уровнях бюджетной системы, так и по величине налогового изъятия.

Основой налогового воздействия является правовая система, закладывающая фундамент налогового механизма. Государство является монополистом по установлению налогов, и в этой сфере конкурентов у него нет. Но инициатива может исходить и от хозяйствующих субъектов, на которых направлено воздействие. В силу динамизма экономической среды, смены приоритетов, государство, разрабатывая и осуществляя налоговую политику, учитывает эти тенденции и должно обеспечивать интеграцию своих интересов с интересами контрагентов налоговых отношений.

Налоговое регулирование – это постоянный динамичный и непрерывный процесс, обусловленный объективными причинами. В силу динамизма социально-экономических и политических отношений формы и методы налогового регулирования экономики не могут быть раз и навсегда предопределены, то есть, налоговое регулирование экономики - это перманентный объективный процесс. Необходимость текущего императивного регулирования определяется налоговой практикой, так как время между принятием решения (разработкой концепции) и его реализацией не совпадает, экономические реалии могут существенно различаться. Подвижность социально-экономических и политических отношений обуславливает необходимость корректировки, уточнения форм и методов налогового регулирования экономики.

Средства налогового механизма - конкретные виды налогов и их элементы (объекты, субъекты, льготы, ставки, санкции и т.д.) являются инструментами налогового регулирования. Одним из основных, наиболее гибких (по сравнению с субъектами и объектами), инструментов налогового регулирования является система налоговых льгот.

Предоставляемые налоговые льготы уменьшают доходы бюджета, но в то же время сокращают и его расходы на народное хозяйство и социальную сферу, которые косвенно финансируются через эту систему. Правомерность предоставления налоговых льгот обосновывается с позиции справедливости. Структура системы налоговых льгот определяется исходя из основных направлений налоговой политики, проводимой государством. В зависимости от субъектов налогообложения всю совокупность налоговых льгот можно разделить на общие (предоставляемые всем категориям плательщиков) и специальные (для ограниченного круга лиц).

Другим критерием предоставления налоговых льгот является срок их действия, а именно, не ограниченный во времени (льготы, действующие постоянно - налоговые скидки), так и имеющие конкретные временные рамки (налоговые каникулы), а также когда налоговые преимущества ограничены (носят конъюнктурный характер 2-3 года).

По своему назначению льготы делятся на: стимулирующие и адаптационные. Первые создают экономическую заинтересованность хозяйствующих субъектов в ресурсосбережении, во внедрении в производство прогрессивных технологий и привлечении инвестиций в отрасли, связанные с жизнедеятельностью региона, так и в иные приоритетные направления, предпочтительные с точки зрения государственных интересов (образование, ЖКХ, благотворительная деятельность, природоохранные мероприятия и т.п.). Устанавливаются, как правило, на длительный срок, и при соблюдении определенных условий (выпуск льготируемой продукции: товары народного потребления, медикаментов, сельскохозяйственной продукции; строго целевое использование средств).

Особенностью вторых является то, что они служат для сближения условий деятельности предприятий (малых, созданных вновь и т.п.) или (и) выравнивания уровня жизни населения (маргинальных групп). Использование этих льгот позволяет применять единые налоговые ставки в пределах определенного круга лиц. Наряду с этим налоговые льготы являются легитимной формой уклонения от налогов. Умелое использование льгот позволяет значительно снизить налоговое бремя.

Государство, с помощью рационального (оптимального) сочетания налоговых льгот и финансовых санкций побуждает субъектов хозяйствования осуществлять те варианты развития их деятельности, которые удовлетворяют общественным потребностям, а так же создает механизм ограничения и контроля.

Большинство стран придерживаются некоторого разграничения между бюджетно-налоговыми и кредитно-денежными методами регулирования экономики и используют каждый из методов управления в тех областях, где считают его наиболее эффективным. Например, считается, что уровень цен и величина сбережений в экономике должны регулироваться с помощью инструментов кредитно-денежной политики, а управление краткосрочными колебаниями совокупного спроса, а также уровнем и перераспределением дохода в экономике лучше регулировать с помощью мер бюджетно-налоговой политики. Однако, что при определенных условиях фискальная политика может оказаться не менее эффективным средством борьбы с инфляцией, чем кредитно-денежная.

Разграничение бюджетных и денежных мер при регулировании экономических процессов в большой степени базируется на классических экономических теориях. Например, количественная теория денег связывает темп роста цен в экономике с темпами роста денежной массы при условиях постоянных темпов роста доходов и скорости обращения денег, из чего следует, что регулирование инфляции должно производиться кредитно-денежными методами.

Классическая экономическая теория считает, что последствия сдерживающей налоговой политики в долгосрочном периоде приводят к росту инвестиций и сокращению реальной ставки процента и никак не влияют на уровень инфляции.

Согласно монетаристским теориям М.Фридмана, П.Кагана, М.Бруно, С.Фишера,[3] основные причины инфляции заключаются в росте денежной массы и ожиданиях экономических агентов относительно темпов изменения цен. В рамках данных концепций, причиной инфляции в России является дефицит государственного бюджета, который финансируется с помощью выпуска денег и, поэтому, увеличение налогов должно способствовать сдерживанию роста цен.

Итак, вышеперечисленные модели не связывают причину инфляционных процессов с налоговой нагрузкой на экономику и не считают налоговую политику эффективным средством борьбы с инфляцией.

Однако, существуют и альтернативные подходы к исследованию причин роста цен. Сочетание моделей IS-LM и AD-AS показывает, что в краткосрочном периоде при росте величины взимаемых в государстве налогов происходит падение дохода и выпуска, а также ставки процента. Уменьшение дохода при любом заданном уровне цен приводит к смещению кривой совокупного спроса и вызывает дефляцию. Таким образом, зависимость между изменением уровней налоговой нагрузки и цен отрицательна.

Кривая Филлипса и теория адаптивных рациональных ожиданий выявляют отрицательную взаимосвязь инфляции, с одной стороны, и циклической безработицы, - с другой. Данная кривая доказывает, что в краткосрочном периоде рост налоговой нагрузки приводит к спаду производства, увеличению безработицы, падению доходов в государстве и сокращению инфляции спроса.[4]

Рост налоговой нагрузки на экономику может привести к инфляции в результате сдвига не только кривой спроса, но и предложения. Причина инфляции предложения связана с резким изменением экономических условий, которое затрагивает издержки производства товаров, вследствие чего происходит рост цен на производимую продукцию. Это вызывает смещение кривой совокупного предложения и является основой для одновременного спада уровня производства и роста цен, или стагфляции.

Резкие изменения налоговой нагрузки вызывают «инфляцию издержек», что приводит к «шоку предложения» в экономике в целом и росту инфляции. «Инфляция издержек» как экономический феномен возникает в случае, если происходит рост цен на сырье и материалы, используемые в большинстве отраслей, что затрагивает издержки производства большинства товаров.

Именно такое явление наблюдается в Российской экономике в период с 2000 по 2006 год. Рост тарифов на электроэнергию и железнодорожные перевозки, с одной стороны, и повышение внутренних цен на газ и бензин, - с другой, приводят к росту немонетарных факторов, вызывающих инфляцию.

Таким образом, можно сказать, что инфляционные процессы в государстве могут корректироваться с помощью мер не только кредитно-денежной, но и налоговой политики.

Налоговая политика является более эффективным средством регулирования инфляции, если:

- происходит резкий рост налоговой нагрузки на предприятия, создающие продукцию, которая является сырьем для производства большинства товаров в экономике;

- вызванное ростом налоговой нагрузки увеличение цен в ряде отраслей приводит к тому, что вклад немонетарных факторов в формирование инфляции является достаточно значительным.

В случае, если рост цен происходит опережающими темпами в отраслях, производящих продукцию, составляющую значительную долю потребления для низкодоходных групп населения, усиление налоговой нагрузки на такие отрасли приводит к росту социальной дифференциации.

Механизм налогового регулирования таких важнейших социально-экономических процессов в России, как рост инфляции и социальной дифференциации, заключается в налоговом воздействии на ряд отраслей таким образом, чтобы изменение налоговой нагрузки приводило к снижению отпускных цен и повышению эффективности функционирования предприятий.

Данными отраслями являются естественные монополии, нефтегазовый комплекс и сельское хозяйство. Именно эти сектора экономики удовлетворяют условиям, при которых бюджетно-налоговая политика является эффективным средством регулирования инфляции и социальной дифференциации.

Сам механизм налогового регулирования инфляционных процессов в условиях возникновения инфляции издержек может быть описан следующим образом. Рост налоговой нагрузки на предприятия вызывает значительное повышение издержек производства и, соответственно, скачок уровня цен в налогооблагаемых отраслях. Повышение цен приводит к снижению реальной заработной платы, что, со временем, влечет за собой индексацию денежной зарплаты под давлением работников, падение прибыльности и сокращение объемов производства. Данный эффект является особенно сильным, если налоговые изменения происходят в базовых сегментах экономики и, таким образом, последующее увеличение цен приводит к усилению производственного фактора формирования инфляции.

Механизм согласования экономических интересов государства на макро- и мезоуровнях посредством инструментария налоговой политики базируется на принципах: учета интересов каждого уровня в структуре интересов государства (законодательное закрепление на долгосрочной основе и сокращение масштабов расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы; обеспечение уплаты налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий; учет совокупного влияния регулирующих воздействий на финансово-хозяйственные результаты экономических субъектов конкретного региона) и налогового федерализма (обеспечение соответствия налоговых доходов и полномочий каждого уровня фискальной ответственности и степени регулирования экономики на соответствующей территории; определение налоговых полномочий субфедеральных органов власти, исходя из региональных экономических условий; законодательное закрепление за субъектами РФ полномочий по введению, управлению и распоряжению региональными налогами для проведения самостоятельной налоговой политики).

Налоговая система выступает как инструментарно-конструирующий уровень реализации государственных интересов в условиях рыночно-регулируемой экономики, влияющий на деятельность хозяйствующих субъектов посредством налоговой мотивацииэкономического поведения, то есть при помощи разнообразных налоговых стимулов (ставка налога, механизм исчисления, система льгот и санкций).

Разработка и практическое применение эффективной, с точки зрения реализации экономических интересов государства, системы налогового стимулирования представляет собой комплексную задачу, которую следует трактовать как задачу формирования государственной налоговой политики.

Налоговое стимулирование охватывает всю совокупность налоговых функций и является их интегрирующим началом, то есть налог выступает как форма реализации экономических интересов государства. которая отражает функциональные возможности налогового механизма, основывающиеся на методологических постулатах эластичного налогообложения и соответствующем комплексе экономико-правовых принципов.

Результативность налогового механизма реализации государственных экономических интересов можно оценивать качественно и количественно, где качественная сторона – степень обеспечения сочетания экономических интересов государства и частных (корпоративных) интересов, и, как следствие, достижение определенного уровня сбалансированности потребления и воспроизводства ресурсов всех видов; а количественная – величина аккумулируемых в бюджет государства ресурсов для финансирования растущих общественно необходимых потребностей (пенсии, пособия, заработная плата, наука, культура и т.п.), которая не должна превышать совокупную величину производственных инвестиций, обеспечивающих экономический рост (выпуск конкурентоспособных товаров, обновление технологий, создание новых рабочих мест и др.).

Итак, формирование эффективной налоговой системы позволяет государству посредством принудительного изъятия части финансовых ресурсов из сферы их создания в сферу бюджетного потребления создать финансовую базу реализации своих экономических интересов и, задействовав регулирующий импульс налогообложения, обеспечить согласование между частными, корпоративными и общенациональными интересами.

Создание налоговой системы, обеспечивающей не только принудительное изъятие части финансовых ресурсов из сферы их создания в сферу бюджетного потребления, но и согласование между частными, корпоративными и общенациональными интересами, является необходимым условием формирования устойчивой системы экономических интересов российского государства.

Нестабильность экономической среды требует постоянного совершенствования налоговой системы, но реформационные мероприятия в области налогообложения в России зачастую не достигают системного эффекта комплиментарности, стихийно возникающие «институциональные пустоты» экономической среды заполняются неформальными институтами, а экономические интересы хозяйствующих субъектов реализуются в теневой экономике.

В настоящее время существует ряд недостатков в аспекте реализации экономических интересов государства макроуровня:

– сложность и нестабильность налоговой системы, порождающие неформальные действия субъектов хозяйствования;

– различие налоговых режимов для крупных производителей, инвесторов и для физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность;

– преимущественно фискальная, а не регулирующая детерминанта налогообложения;

– высокая доля элементов административного контроля в системе налогового регулирования;

– отсутствие стимулов повышения платежной дисциплины;

– рост трансакционных издержек государства по обеспечению обязательности налоговых платежей.[5]

Основными направлениями совершенствования налоговой политики, повышающими эффективность реализации национально-государственных экономических интересов, на наш взгляд, могут стать:

– построение стабильной налоговой системы, обеспечивающей единство, непротиворечивость и неизменность в течение финансового года системы налогов;

– дальнейшееснижение налогового бремени производителей продукции (уже и в сырьевом секторе) с учетом дифференциации нагрузки для разных проектов и разных регионов для создания возможностей выгодного вложения средств, обеспечивающего рост российской экономики;

– создание налоговых норм и правил, ориентированных на интересы реального сектора экономики;

– совершенствование законодательства в части косвенных налогов, поскольку в стране, где экспорт доминирует в доходах бюджета, НДС уже не представляет собой эффективный способ финансирования обязательств государства, так как суммы по возмещению налога составляют значительную долю платежей, зачисляемых в бюджет;

– упрощение налоговой отчетности по налогу на прибыль, изменение дивидендной политики в отношении зарубежных компаний для привлечения иностранных инвестиций (сейчас нет возможности без налогов перемещать дивиденды);

– дифференциация ресурсных платежей в зависимости от объективных геологических, экономических и географических факторов. Законодательно установленная практика взимания налога на добычу полезных ископаемых не позволяет реализовать экономические интересы государства, касающиеся присвоения рентных доходов от эксплуатации истощаемого природно-ресурсного потенциала страны и производственных факторов, а также стимулирует вывоз стратегически значимого для российской экономики сырья за рубеж;

- обеспечение законных прав добросовестных налогоплательщиков, повышение их защищенности от неправомерных требований налоговых органов, а также создание для налогоплательщиков максимально комфортных условий для уплаты налогов и сборов.

[1] Агапова Т.А., Серегина С.Ф. Макроэкономика/под ред. проф. Сидоровича— 4-е изд. перераб. и доп. — М.: АО «ДиС». 2001г. - 344 с.

[2] Потапов В. О некоторых вопросах налоговой политики // Налоговый вестник, 1995. № 7. С. 4 – 5.

[3] Wagner A. Finanzw. В/П. S. 112; Eucken W. Grundsitze der Wirtschaftspolitik / Tubingen: Mohr, 2005.

[4] Брызгалин А., Бурдаков С. Правовое регулирование порядка установления и взимания местных налогов и сборов // Финансы, 1996. №1.

[5] Маглакелидзе Т. О налоговом федерализме // Налоговый вестник. 2003. № 1; Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997; Кураков Л.П., Кураков В.Л. Большой толковый словарь экономических и юридических терминов. М.: Вуз и школа, 2001.