Прийняття 8 грудня 2004 року Верховною Радою України (далі - ВРУ) Закону «Про внесення змін до Конституції України» стало свідченням того, що політична реформа увійшла в русло законодавчого процесу, набула необхідної чіткості і предметності.
Перш за все прийняті зміни до Конституції спрямовані на істотне посилення ролі партій у структуризації парламенту, при формуванні виконавчої вертикалі та у виборчому процесі. Здійснення структурних реформ на сьогодні вимагає більш раціональної й ефективної системи влади, створення якої є можливим тільки за умови розбудови відповідально діючої партійної системи та громадянських інститутів. Адже з точки зору загальновизнаних критеріїв європейської демократії дійсний контроль за владою можна ефективно забезпечити за умови «партійної прозорості» державного механізму й чіткого усвідомлення громадськістю, яка ж партія несе відповідальність за здійснюваний політичний курс.
У цьому плані позитивно сприймаються норми закону щодо формування за результатами виборів та на основі узгодження політичних позицій коаліції депутатських фракцій, до якої входять більшість народних депутатів України від конституційного складу парламенту. При цьому депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу ВРУ, має права коаліції депутатських фракцій, передбачені Конституцією. Така коаліція повинна бути сформована протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання ВРУ, що проводиться після чергових або позачергових парламентських виборів, або протягом місяця з дня припинення діяльності попередньої коаліції депутатських фракцій. Повноваження коаліції депутатських фракцій пов'язані, передовсім, із формуванням уряду та забезпеченням підтримки його рішень у парламенті. За цих умов парламентська більшість, акумулюючи певні політичні настрої та соціальні сподівання через механізми політичного представництва, стає найважливішим інструментом проведення певного політичного курсу.
Зміни до Конституції спрямовані не лише на розширення повноважень фракцій, а й на посилення партійної дисципліни. Про це свідчить п. 6 ст. 81, відповідно до якого повноваження народного депутата, обраного від політичної партії чи виборчого блоку, припиняються достроково, якщо він не входитиме до складу депутатської фракції цієї політичної партії (блоку) або вийде з її складу, а також право президента на достроковий розпуск ВРУ, якщо вона упродовж місяця не створить коаліцію депутатських фракцій (ч. 2 ст. 90). У разі невходження народного депутата, обраного від політичної партії чи виборчого блоку політичних партій, до складу депутатської фракції цієї політичної партії (блоку) або виходу з її складу його повноваження припиняються достроково за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (блоку) з дня прийняття такого рішення.
Збільшується строк повноважень ВРУ з 4 до 5 років, проте ВРУ, обрана у 2002 році, продовжує працювати до дня набуття повноважень парламентом, обраним у 2006 році. Ця норма є виваженою, оскільки для нового більш повноважного парламенту питання стабільності та професійності набувають першорядної значущості.
Стосовно інституту президентства привертають до себе увагу норми, спрямовані на обмеження президентських повноважень щодо виконавчої вертикалі та залучення парламенту до процесу формування уряду. Згідно з нормами вказаного закону (ч.2-4 ст.114) передбачається призначення персонального складу Кабміну на паритетних засадах: парламент призначає прем'єр-міністра за поданням президента (причому кандидатура вноситься за пропозицією коаліції депутатських фракцій), а потім, за поданням прем'єр-міністра — й переважну більшість членів Кабміну (крім урядовців, які призначаються за поданням президента). В компетенції глави держави — внесення подання до ВРУ щодо прем'єр-міністра та двох міністрів: закордонних справ та оборони (п.9, 10 ст.106). Вказані новації спрямовані на усунення перекосів у системі «стримувань і противаг» та приведення у відповідність реального і юридичного статусу глави держави. Призначення міністрів закордонних справ та оборони, яке здійснюється за поданням президента, цілком вписується у його статус як глави держави, верховного головнокомандувача та гаранта державного суверенітету і територіальної цілісності. При цьому відповідно до ч. 2 ст. 113 закону про внесення змін до Конституції Кабмін є відповідальним перед президентом і ВРУ, підконтрольним і підзвітним ВР у межах, передбачених Конституцією.
Чи не найбільш суттєві зміни стосуються повноважень президента, особливо номінаційних, тобто тих, що полягають у можливості призначати та усувати з посад певних посадових осіб. Право призначати й усувати з посад керівників центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу уряду, перейшло до компетенції Кабміну. Уряд також отримав право самостійно утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, що сприяє забезпеченню цілісності виконавчої гілки влади та посиленню її незалежність.
В цілому, встановлений порядок формування й відповідальності Кабміну забезпечує цілковиту прозорість і прогнозованість партійної структури уряду, суттєво посилює установчу функцію парламенту, зміцнює позиції вищого органу виконавчої влади і водночас спрощує процедуру прийняття основних державно-владних рішень, гарантує єдність державної політики.
З порядком формування Кабміну нерозривно пов'язане й питання про термін його повноважень. За Конституцією 1996 року уряд формується на термін повноважень діючого президента і складає свої повноваження перед новообраним главою держави. У зв'язку із переходом до внутрішньопарламентського способу формування уряду змінені строк та підстави припинення повноважень уряду. Згідно зі ст. 115 закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року Кабмін складає повноваження перед новообраною ВРУ. Тобто пo суті Кабмін в межах строку повноважень парламенту здійснює свої функції доти, доки користується довірою парламенту (поки йому не буде висловлена резолюція недовіри).
Питання про відповідальність Кабміну може бути ініційоване президентом або не менш ніж 1/3 народних депутатів (ст. 87 закону). Водночас з метою забезпечення стабільності уряду передбачено, що питання про відповідальність уряду не може розглядатися ВРУ більше одного разу протягом однієї чергової сесії, упродовж року після схвалення Програми діяльності уряду або протягом останньої парламентської сесії. Заяву про відставку прем'єр-міністр та інші члени Кабміну згідно змін мають право подавати не президентові, а ВРУ.
У межах цієї моделі позитивно сприймається право президента достроково припинити повноваження ВРУ, якщо протягом 60 днів після відставки Кабміну не сформовано персональний склад нового уряду, оскільки це посилює відповідальність парламенту, сприяє конструктивності дій народних депутатів та безперервності роботи вищого органу виконавчої влади.
Передбачені новації і щодо законодавчого процесу. Так, право законодавчої ініціативи збережено тільки за трьома суб'єктами: Президентом, народними депутатами і Кабміном. Національний банк, який до внесення змін у Конституцію так і не відзначився активністю в реалізації законодавчої ініціативи, таке право втратив, на чому наполягали багато хто з фахівців. Таким чином, серед суб'єктів права законодавчої ініціативи залишилися тільки суб'єкти найвищого політичного рівня, що є цілком логічним і виправданим. Водночас збережена прерогатива Президента визначати певні законопроекти невідкладними, що тягне за собою їх позачерговий розгляд ВРУ.
Певні зміни стосуються порядку промульгації законів України. Збережений загальний 15-денний термін підписання й оприлюднення президентом законів, прийнятих парламентом, і 10-денний термін промульгації тих законів, які прийняті шляхом подолання вето глави держави. При цьому ст.94 Конституції доповнена положенням, згідно з яким у разі якщо президент не підписав закон, прийнятий шляхом подолання вето, то такий закон невідкладно офіційно оприлюднюється головою ВР і опубліковується за його підписом. Таким чином унеможливлюється «приховане вотування» законів, з якими не згоден глава держави. Президентське право вето більше не стосується законів про внесення змін до Конституції (п.30 ст. 106). Це є цілком логічним з огляду на особливу юридичну природу Конституції та той факт, що такі закони приймаються не менш як 2/3 від конституційного складу парламенту, тобто такою більшістю голосів, яка достатня для подолання вето глави держави.
Істотно змінені принципи взаємовідносин між президентом та Кабміном: з фактично субординаційних вони перетворюються на паритетні, на відносини між двома вищими органами державної влади. В даному аспекті ілюстративним є той факт, що президент втратив право скасовувати акти Кабміну: у разі сумнівів щодо конституційності урядових актів глава держави може тільки зупинити їх дію з одночасним зверненням до Конституційного Суду (п.15 ст.106). На цьому тлі певним дисонансом виглядає збереження за президентом права скасовувати акти Ради міністрів АРК (п.16 ст.106). Більш логічним, на думку деяких конституціоналістів, виглядало б надання цього права Кабміну як вищому органу виконавчої влади в країні.
З метою посилення відповідальність ВРУ перелік підстав для розпуску парламенту главою держави зріс втричі. Президент може скористатися цим правом, якщо: 1) протягом одного місяця у ВРУ не сформовано коаліцію депутатських фракцій; 2) протягом 60 днів після відставки Кабміну не сформовано його новий персональний склад; 3) протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Розпуск парламенту, звісно, є виключним політико-правовим заходом, до якого слід вдаватися вкрай виважено. Тому й передбачено, що рішення про дострокове припинення повноважень ВРУ приймається президентом після відповідних консультацій з головою ВРУ, його заступниками та головами депутатських груп і фракцій.
Певним свідченням посилення ролі парламенту в державному механізмі за конституційною реформою може слугувати й той факт, що у разі дострокового припинення повноважень президента виконання його обов'язків на період до обрання і вступу на пост нового президента покладається не на прем'єр-міністра, як це передбачалося Конституцією 1996 p., а на голову ВРУ.
Істотною новелою конституційної реформи є уточнення ролі прокуратури, яке посилює правозахисну спрямованість діяльності цього органу, що є показовим з огляду на стан та перспективи ситуації з забезпеченням та захистом прав людини та громадянина в Україні. Насамперед, це виявилося в тому, що функції прокуратури доповнені наглядом за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. До того ж певну самостійність отримав і генеральний прокурор, оскільки тепер він не тільки призначається на посаду, а й звільняється з посади президентом тільки за згодою ВРУ (ч.1 ст.122).
Слід зауважити, що зміни до Конституції, започатковані законом «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року, охоплюють здебільшого владні механізми загальнодержавного рівня. Однак держава може бути міцною тільки за наявності сильних регіонів. Як свідчить світовий і вітчизняний досвід державотворення, системні реформи можуть бути ефективними тільки в тому разі, коли до них залучаються й владні відносини та інститути на територіальному рівні. Тому політична реформа має знайти своє логічне продовження у вдосконаленні владних відносин на рівні областей, районів, міст, селищ, сіл, адже саме тут найбільш виразно проявляється ефективність влади, її здатність продемонструвати свої можливості через надання своєчасних і якісних управлінських послуг. Адже на сьогодні обласні та районні ради фактично позбавлені власних повноважень, власних бюджетних коштів і, відповідно, власних виконавчих органів. Обласні та районні держадміністрації обтяжені виконанням не властивих їм самоврядних повноважень, що негативно позначається на здійсненні державної виконавчої влади на місцях. Прикметним є й те, що із 4 до 5 років за законом про внесення змін до Конституції збільшується строк повноважень місцевих рад та сільського, селищного, міського голови.
Обмеженість, що виявилася у зведенні на практиці реформи до перерозподілу повноважень у трикутнику Президент - Парламент - Уряд і способів формування конституційних органів, навряд чи можна характеризувати як політичну реформу, орієнтовану на створення сучасної системи українського конституціоналізму. Взагалі мало плідним, на думку багатьох конституціоналістів, є пошук моделі українського конституціоналізму за допомогою «перетягування каната влади», перерозподілу повноважень у вказаному трикутнику, аж до зміни форми правління, формування парламентсько-президентської республіки.
В існуючому нормативному вигляді цільова орієнтація реформи зведена, як відзначала Венеціанська комісія Ради Європи, до «забезпечення переходу до більш парламентської форми», «трансформації з квазіпарламентської у квазіпрезидентську», що загалом не має прямого відношення до формування елементів системи сучасного конституціоналізму, як і повернення по суті до ідей загального нагляду прокуратури (згідно із законом № 2222-IV), хоча цей термін «загальний» із старого Закону «Про прокуратуру» не уживався з 12 липня 2001 року. Проте, відповідно до прийнятих змін ст. 121 Конституції України, що визначає функції прокуратури, вона доповнена пунктом п'ятим: «нагляд за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, дотриманням законів по цих питаннях органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами». Ця формула навряд чи коректна відносно пункту 9 Перехідних положень Конституції України, що встановлює тимчасовий характер наглядової функції прокуратури «за дотриманням і застосуванням законів». Колізія, яка виникає при одночасному застосуванні ст. 121 Конституції України і пункту 9 її Перехідних положень, а також ст. 101 Конституції України, що відносить функцію парламентського контролю «за дотриманням конституційних прав і свобод людини і громадянина» до компетенції Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, навряд чи переборна.
Певною мірою до новелізації системи сучасного конституціоналізму може бути віднесене введення пропорційної системи виборів Президента України, представницьких органів всіх рівнів влади. Але, по-перше, як вірно відзначав член Венеціанської комісії К. Туорі, «розпиленість політичних сил є однією з проблем української політичної системи, а пропорційна виборча система не буде якнайкращим способом для її вирішення», по-друге, пропорційна система виборів депутатів місцевих рад протиречить самій муніципальній ідеї. Тут представництво повинне бути не від партій, а від територіальної громади або її складових, наприклад органів самоорганізації населення. Інакше з'являється велика вірогідність того, що «представляти територіальну громаду будуть політики, що далекі від її інтересів і, можливо, не проживають і не працюють на її території».
В науковому колі та у суспільстві в цілому до перерахованих змін у Конституцію України склалося неоднозначне ставлення. Не дивлячись на присутні позитивні риси внесених змін до Основного Закону держави, сьогодні в Україні наявна політична криза. Сучасна політична криза - це не лише провал конституційної реформи, сумнівної легітимності, розвал конституційного судочинства, політична корупція, розпуск парламенту та позачергові вибори. Це лише результати процесу державотворення без опори на громадянське суспільство й без врахування політичних, економічних та соціальних інтересів більшої частини громадян. Це наслідок неспроможності політичної еліти сформувати чітку стратегію розвитку України в конкурентному світі, що стрімко глобалізується. Це наслідок успадкованої радянської форми української державності, нерозуміння взаємопов’язаності власних та національних інтересів, а також ігнорування державою першочерговості реалізації прав людини та громадянина. Усе це і є корінними причинами сучасної української кризи. Ця криза є викликом не лише для влади й політичних середовищ. Це виклик для всього суспільства.
Дата добавления: 2015-02-16; просмотров: 165 | Поможем написать вашу работу | Нарушение авторских прав |