Главная страница | Контакты | Случайная страница Автомобили Астрономия Биология География Дом и сад Другие языки Другое Информатика История Культура Литература Логика Математика Медицина Металлургия Механика Образование Охрана труда Педагогика Политика Право Психология Религия Риторика Социология Спорт Строительство Технология Туризм Физика Философия Финансы Химия Черчение Экология Экономика Электроника

КОНСУЛЬТАЦИОННЫЙ МАТЕРИАЛ

Ключевым моментом конституционного регулирования социаль­но-экономических процессов является, разумеется, регулирование от­ношений собственности. В конституциях развитых демократий, как правило, содержатся недвусмысленные декларации о гарантиях прав собственности. Впервые принцип неприкосновенности частной соб­ственности был закреплен в постреволюционных документах Анг­лии и США. Однако наиболее жестко и последовательно он был сформулирован в конституционных документах Великой французс­кой революции - Декларации прав человека и гражданина и Кон­ституции 1793 г. Здесь, в частности, подчеркивалось, что "право соб­ственности состоит в принадлежащей каждому гражданину возмож­ности пользоваться и располагать по усмотрению своим имуществом, своими доходами, плодами своего труда и своего промысла", что "гражданам не может быть воспрещено заниматься каким угодно тру­дом, земледелием, промыслом, торговлей", что "никто не может быть лишен ни малейшей части своей собственности без его согласия".

Гарантии прав собственности, как и гарантии политических прав личности, являются базовыми для любого демократического рыноч­ного государства и поэтому должны быть предметом особенно жест­ких правил и процедур регулирования[19]. Правда, после первой миро­вой воины право частной собственности уже не признавалось свя­щенным, как ранее. Национализация, объясняемая общественной вы­годой, становится достаточно распространенным явлением (хотя, ко­нечно, между экспроприацией по-большевистски и национализацией на основе выкупа большая разница). Эта же тенденция сохранялась и после второй мировой войны на протяжении еще примерно четверти века. В конституцию Швейцарской Конфедерации в 1969 г. даже была включена статья, позволяющая Конфедерации и кантонам "в преде­лах своих конституционных полномочий... законодательным путем по мотивам общественного интереса предусмотреть экспроприацию и ограничение собственности", хотя и при обеспечении "обязательного полного возмещения" экспроприируемой собственности.

Еще более жестко общественные элементы интерпретации права собственности закреплены в Основном законе ФРГ. Здесь не только прямо указывается на возможность отчуждения частной собственнос­ти, но и содержится положение о необходимости использования час­тной собственности в интересах общего блага Имеет смысл полнос­тью процитировать ст. 14 конституции ФРГ:

"1) Собственность и право наследования гарантируются. Содер­жание и пределы их устанавливаются законами.

2) Собственность обязывает. Ее использование должно одновре­менно служить общему благу.

3) Принудительное отчуждение собственности допускается только для общего блага. Оно может производиться только законом или на основе закона, регулирующего вид и размеры возмещения. Возмеще­ние должно определяться со справедливым учетом общих интересов и интересов сторон. В случае споров о размерах возмещения оно мо­жет устанавливаться в общем судебном порядке".

Схожие формулировки содержатся в конституциях Франции (1946 и 1958 гг.), Испании (1988 г.), Бразилии (1988 г.) и других стран. А в ряде конституций говорится о социальной функции частной собственности[20].

Напротив, в конституциях посткоммунистических стран повышен­ное внимание уделяется гарантиям неприкосновенности собственнос­ти, что служит значимой идеологической компонентой современных конституционно-правовых конструкций, а также создает, дополнитель­ные гарантии для привлечения иностранных инвесторов.

Другой важнейшей проблемой конституционного поля являются деньги и финансы и прежде всего принципы формирования бюджета и функционирования центрального банка. Здесь можно проследить некоторую закономерность. Вопросы налогообложения наиболее ост­ро стояли на ранних фазах формирования современных демократи­ческих обществ и соответственно нашли отражение в их "обществен­ных договорах". Конституционное регулирование денежного обраще­ния и деятельности центрального банка - это приобретение нынеш­него столетия. Оно, естественно, обусловлено повсеместным вытесне­нием бумажными деньгами металлических и прекращением размена банкнот на драгоценные металлы.

Характерная черта конституций последнего времени - наличие положении о независимости центральных банков как от законода­тельной, так и от исполнительной ветвей власти, а также ограничений на возможности формирования бюджета с дефицитом. Практика та­кого рода разделения денежных и политических властей насчитыва­ет по крайней мере триста лет, но не позволяет сделать однозначные выводы. Так, Банк Англии, основанный в 1696 г., вплоть до 1997 г. находился под строгим контролем Министерства финансов. Напротив, созданный в 1816 г. Центральный банк Норвегии даже расположен был в городе Тронхейме, на расстоянии нескольких сот километров от столицы. Между тем денежные системы обеих стран отличались на протяжении длительного времени стабильностью.

Можно привести примеры и из истории России. В СССР подчинен­ность Госбанка Совнаркому (правительству) позволила, с одной сторо­ны, осуществить в 1922-1923 гг. исключительно успешную денежную реформу, а, с другой - начиная с 1925 г. встать на путь эмиссионной накачки экономики. В начале 90-х годов подчинение Центробанка по­пулистски настроенным законодателям сделало его главным провод­ником инфляционистской политики в посткоммунистической России.

Вопрос о характере денежной политики в конституционных дис­куссиях касался и формы денежного обращения. В первые годы суще­ствования США остро дебатировался вопрос о принципиальной допусти­мости бумажных денег и о целесообразности введения конституцион­ного запрета на их использование. Причем и сторонники, и противники этой идеи апеллировали к одному и тому же опыту - эмиссионного финансирования войны за независимость, результатом чего стали высо­кие темпы инфляции, с одной стороны, и победа в войне, с другой[21].

Финансовым и денежным проблемам посвящен специальный, причем весьма обширный раздел конституции ФРГ. Дважды испы­тав в XX в. тяжелейшую гиперинфляцию, Германия приняла особые меры по обеспечению здоровой денежной политики. Центральный банк ФРГ (Бундесбанк) являет собой классический пример незави­симости денежных властей. Однако в самом основном законе этот вопрос сформулирован лишь в общем виде.

В конституции ФРГ весьма жестко регулируются вопросы фор­мирования и исполнения бюджета, она содержит и "встроенные пре­дохранители" против популизма. Конституция обеспечивает особые права правительства при принятии законов бюджетного характера. Во-первых, "законы, увеличивающие предложенные федеральным правительством бюджетные расходы, включающие новые расходы или допускающие их в будущем, требуют согласия федерального прави­тельства". Во-вторых, это же относится и к законопроектам, предпола­гающим уменьшение поступлений в бюджет. В-третьих, "федеральное правительство может в четырехнедельный срок после принятия зако­на Бундестагом потребовать, чтобы он провел новое рассмотрение". Противодействие популизму касается даже столь чувствительной сферы, как оборонные расходы. В статье 87-а конституции ФРГ со­держится следующее положение: "Федерация создает для своей обо­роны вооруженные силы. Их численность и основные черты их орга­низации должны сообразовываться с бюджетом".

Естественно, в конституциях особое внимание обращается на налогообложение. Конституции многих стран трактуют уплату нало­гов как одну из основных обязанностей граждан, относя при этом принятие решении о налогообложении к исключительной компетен­ции законодательных органов власти. (Последнее является важней­шим конституционным положением со времен гражданской войны в Англии[22].) Ряд конституций (например, испанская и японская) еще и устанавливают принципы налогообложения, равно как и принци­пы использования полученных государством налоговых доходов. Так, статья 31 конституции Испании содержит следующие положения: "1) Все будут вносить вклад в покрытие публичных расходов в со­ответствии со своими экономическими возможностями посредством системы справедливого налогообложения, основанной на принципах равенства и прогрессивности, которая ни в коем случае не будет носить конфискационного характера. 2) Публичные расходы будут осуществляться путем справедливого распределения публичных ре­сурсов, их программирование и исполнение будут отвечать критери­ям эффективности и экономичности".

В конституциях ряда государств особое внимание уделяется обес­печению единства экономического пространства страны. Разумеет­ся, это касается прежде всего федеративных государств. Например, в конституции США с самого начала были зафиксированы такие важ­нейшие права Конгресса, которые обеспечивают единство экономиче­ского пространства страны - установление и взимание единых нало­гов, пошлин, податей и акцизов, заключение федеральных займов, ус­тановление единых правил натурализации, банкротства, чеканки мо­неты, установление единых мер и весов и т.п.

В конституции ФРГ помимо общих положений об исключитель­ных функциях федерации (прежде всего в денежно-финансовых, внеш­неэкономических и таможенных делах) содержится также специаль­ная статья, регулирующая финансовые отношения между федераль­ным и земельными правительствами и их взаимные обязанности. Ключевым является положение о том, что "Федерация и земли само­стоятельны и независимы друг от друга в отношении своего бюджет­ного хозяйства". Особо выделяется ответственность федерального пра­вительства перед землями: "Если земли действуют по поручению Фе­дерации, то на последнюю возлагаются расходы по этой деятельности". Наконец, в конституции ФРГ перед законодателем ставится задача со­здания условий для выравнивания финансовых возможностей земель.

Предусмотренные современными конституциями социальные гарантии граждан, как правило, задают общие рамки социальной за­щищенности населения. Важнейшим здесь является право на труд, которое закреплено в конституциях целого ряда стран, прежде всего тех, где сильны левые партии (Италия, Испания). Однако не опреде­лен юридический механизм его реализации в традиционном комму­нистическом понимании - право на "получение гарантированной ра­боты с оплатой труда по ее количеству и качеству"[23]. Чаще всего конституционное право на труд трактуется как право на выбор про­фессии или занятия, право на безопасные и здоровые условия труда, равное отношение ко всем гражданам при приеме на работу, право на забастовку, а также как необходимость проведения специальной госу­дарственной политики занятости. Причем в ряде случаев право на труд, как и в СССР, дополняется обязанностью трудиться, хотя с иной мотивацией: все граждане "имеют право на труд и обязаны трудить­ся с целью удовлетворения посредством труда своих потребностей и потребностей своей семьи" (конституция Испании 1988 г.).

Среди других социальных прав, так или иначе находящих отра­жение в современных конституциях развитых стран, можно назвать: право на участие в управлении предприятием (Франция, Италия, Япония); право на социальное обеспечение; право на образование, включая принципы организации образования (Германия, Бельгия, Япония); право на охрану здоровья (Италия); право на жилище (Ис­пания); право на здоровую окружающую среду.

В некоторых конституциях содержится специальная характери­стика экономической роли государства. Хотя выделение этих вопро­сов в отдельный раздел не является типичным и в большей степени присуще конституциям, принимавшимся вскоре после второй миро­вой войны на волне расцвета кейнсианства и интереса к "социально­му рыночному государству". Эти проблемы наиболее подробно осве­щены в конституциях Италии, Германии, Франции. В конституцион­ных актах описывается механизм формирования специализирован­ных государственных органов, призванных исполнять обязательства власти перед обществом в экономической и социальной сферах и противостоять циклическим кризисам. Например, конституция Фран­ции 1958 г. содержит раздел "Экономический и социальный совет", а также предусматривает право Национальной Ассамблеи принимать программные законы, определяющие цели экономической и соци­альной политики. Конституция Италии также содержит положения о Национальном совете экономики и труда, Германии - об участии государства в реализации общественных интересов, Испании - о принципах социальной и экономической политики.

Впрочем, в конце XX в. в ряд конституций были введены положе­ния, сдерживающие государственное вмешательство в социально-эко­номическую сферу, уточняющие регулятивные функции государства. А в посткоммунистических странах, имевших опыт чрезмерного госрегу­лирования, во вновь принимавшиеся конституции вносились специаль­ные нормы, ограничивающие роль государства в экономике. Например, конституция Сербии содержит положения: "Каждый может основать фонд" или "свободны обмен товаров и услуг и движение капитала и рабочей силы". А конституция Хорватии гарантирует иностранному вкладчику "свободный вывоз прибыли и вложенного капитала".

Экономические процессы не отделимы от проблем организации институтов государственной власти, принципов их формирования, взаимоотношений между органами власти, относящихся на первый взгляд к области чистой политики. Однако вряд ли может вызывать сомнение, что пути разрешения этих проблем определяют устойчивость функционирования экономической системы, включая наличие (или от­сутствие) механизмов защиты от популизма или некомпетентности.

Разумеется, все перечисленные принципы фиксируются в кон­ституциях лишь в самом общем виде. Как правило, более подробно они регулируются специальными законодательными актами, кон­кретизирующими отдельные статьи конституций. (Исключение со­ставляет Великобритания, конституцией которой является совокуп­ность базовых актов парламента.)

В целом, оценивая историю становления конституционного права, можно утверждать, что она характеризуется ростом внимания к регу­лированию экономических и социальных процессов. Если в XVIII-XIX вв. на переднем плане находилась политическая борьба - борьба за гражданские права, то в XX в. в центре внимания оказались соци­альные и экономические вопросы.

[1] Типичным примерим здесь является конституция Соединенных Штатов Аме­рики. Особое место среди подобных актов занимает конституция Соединенного Ко­ролевства. Будучи не единым основным законом, а совокупностью актов парламента, британская конституция уже с конца XVII в. уделяет значительное внимание финан­совым проблемам. Действительно, одним из важнейших результатов Славной револю­ции (1689 г.) стало Финансовое соглашение (Financial Settlement), достигнутое на­ряду с политическим, конституционным и религиозным соглашениями и определяв­шее соотношение полномочий короны и парламента в области бюджетной и денеж­ной политики. Декларативность политического соглашения компенсировалась нали­чием финансового, ставившего корону под контроль народного представительства. За принятием финансового соглашения последовали институциональные новации в области бюджетно-денежной политики (прежде всего создание Банка Англии в 1694 г. и Системе государственного кредита), вскоре после чего страна первой вступи­ла в эру промышленной революции и бурного экономического роста (Miller J. The Glorious Revolution. London and New York: Longman, 1983. p. 38-43).

[2] Медушевский А. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М.: РОССПЭН, 1998, с. 29.

[3] Для характеристики советской системы А. Медушевский использует понятие "номинальный конституционализм" (Медушевский А. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе, с. 482-563).

[4] См. подробнее: Сборник законодательства по конституционному (государствен­ному) праву Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Феникс, Москва: Зевс, 1997, с. 76-213.

[5] Этот подход к анализу собственности нс является принципиально новым. Его элементы содержатся во французской "Декларации прав человека и гражданина" 1789 г. Однако только в нынешнем столетии закрепление соответствующих положе­ний на конституционном уровне получило широкое распространение.

[6] См.: Sommervillc J.P. Politics and Ideology in England 1603-1640. London, New York: Longman, 1986, p. 158.

[7] Берк Э. Размышления о революции во Франции. London: Overseas Publications Interchange Ltd, 1992.

[8] Разумеется, проблема соотношения частной собственности и социальной спра­ведливости при коммунистическом режиме нe существует. Принципиальное отрица­ние прав частной собственности и предпринимательской деятельности создаст фор­мальное основание для масштабной перераспосдслителыюй деятельности и делает бессмысленным само понятие справедливого налогообложения.

[9] См.: Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий. Под ред. В.Четвернина. М.: Центр конституционных исследований МОНФ, 1997, с. 57, 59.

[10] Кроме того, на социальный характер современных рыночных систем накла­дывает отпечаток и то, что в прошлом они прошли опыт стихийного (или, можно сказать, либерального) развития. На этой фазе также формировались социальные и институциональные ограничения вмешательства власти в экономическую жизнь, га­рантии индивидуализма и собственности. Эти принципы сохранились и в дальней­шем, когда происходило укрепление социальных (или социалистических) начал в экономике (Теория государства и права. Под ред. Г. Мапова. М.: Бок, 1995, с. 272-273).

[11] См.: Гайдар Е. Тактика реформ и уровень государственной нагрузки па эко­номику. - Вопросы экономики, 1998, № 4, с. 4-13; The World Bank, From Plan to Market. Washington: Oxford University Press, 1996, p. 114.

[12] О связи экономики популизма и политического (конституционного) кризи­са, а также о факторах, способствующих возникновению популистских режимов, под­робно см.: The Macrocconomics of Populism n Latin Amrica- Dornbusch R., Edwards S. (eds.). Chicago and London: The University of Chicago Press, 1991, p. 7-13; Гайдар Е. В начале повой фазы. - Коммунист, 1991, № 2.

[13] "Индивидуальные участники должны входить в конституционный процесс как "равные" в узком смысле этого слова. Необходимое "равенство" может быть обеспсчсио, только если существующие различия во внешних характеристиках инди­видов нс приводят к вражде между ними и если явно отсутствуют основы для формирования постоянных коалиций" (Бьюксиеи Дж. Серия; "Нобелевские лауреа­ты по экономике". М.: Таурус Альфа, 1997, с. 114). Это положение оспаривается рядом авторов (см. об этом в предисловии А, Салмипа к книге А. Липхарта "Демократия в многосоставных обществах". М.: Аспект-Пресс, 1997, с. 20-21).

[14] Аристотель. Политика, Соч., т. 4. М-: Мысль, 1984, с, 405,

[15] Отказ жителей североамериканских колоний платить налоги без своего пред­ставительства в парламенте ("no taxation without representation") стал наиболее из­вестным и последовательно реализованным на практике решением подобного рода.

[16] Нетрудно заметить, что данный тезис фактически совпадает с аристотелевой трактовкой "демократии" как неправильного, извращенного вида государственной власти. В отличие от политии, то есть правления большинства, основывающегося на некотором цензе и заботящегося о всеобщем благе, демократия рассматривалась Ари­стотелем как правление неимущего большинства - эгоистичного и мало пекущегося о проблемах страны (См.: Аристотель. Политика. Соч., т. 4, с. 457-462).

[17] Здесь и далее приводятся данные по ВНП на душу населения, исчисленные А. Мэддисоном, который использовал в расчетах в качестве единицы измерения дол­лар США в ценах 1990 г. (Maddison A. Monitoring the World Economy, 1820-1992. Paris: OECD, 1995, p. 194-196).

[18] См.: Huntington S. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman And London: University of Oklahoma Press, 1991.

[19] Этому вопросу уделяется повышенное внимание в современной экономичес­кой литературе и особешю в работах по теории общественного выбора. "Индивид будет ожидать тем больший возможный ущерб от коллективных действий, чем сильнее эти действия сводятся к созданию и конфискации прав человека и прав собственно­сти. Поэтому он будет стремиться установить более жесткие правила общественного выбора в сферах потенциально политической деятельности" (Быокенсн Дж. Серия: "Нобелевские лауреаты по экономике", с. 115-116).

[20] См. подробнее: Сравнительное конституционное право. Под ред. А. Ковлера. М.: "Манускрипт", 1996, с. 332-334.

[21] См. Elster J. The Impact of Constitutions on Economic Performance. ~ The Worid Bank. Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics, 1994. Washington DC: The World Bank, 1995, p. 222).

[22] Кстати, любопытным является положение британского "Акта о Парламенте 1911 года", ограничивающее права Палаты лордов по утверждению финансовых зако­нов - при непринятии его в течение одного месяца закон поступает на подпись монарху. Это весьма нетипично и отражает прежде всего тот факт, что верхняя палата lie является в Великобритании избираемой.

[23] См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть. М.: Бок, 1996, с. 154.

КОНСУЛЬТАЦИОННЫЙ МАТЕРИАЛ