Читайте также:
|
Роках.
Конституційна реформа в Україні була підпорядкована ситуативним мотиваціям окремих політичних угруповань і призвела до численних дисбалансів у політичній системі країни. Про це свідчить аналіз інституційних аспектів реформи та її наслідків для функціонування органів влади.
Зміни, внесені до Конституції України 8 грудня 2004 року змістили баланс повноважень в межах змішаної форми правління на користь парламенту, в одній, окремо взятій ділянці - в процедурі формування Кабінету Міністрів та контролю за його діяльністю. При цьому за Президентом закріплено ряд конституційних функцій, які неможливо реалізувати без застосування виконавчої влади - гарантія суверенітету і територіальної цілісності країни, гарантія прав і свобод громадян, здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави.
Таким чином, на зміну більш-менш зрозумілій схемі, в якій Президент реалізує свою функцію глави держави через керівництво виконавчою владою, але при цьому спирається на нормативно-правову базу, сформовану Верховною Радою, у тому числі, на затверджений нею Державний бюджет, прийшла інша, менш зрозуміла і явно непослідовна в своїй реалізації. Апендикс президентських повноважень у сфері виконавчої влади, який частково планувалося ліквідувати внаслідок реформи системи місцевого самоврядування, так само частково має зберегтися й у випадку прийняття законопроекту 3207-1, чи подібного за логікою закону. Адже і в разі передачі повноважень виконкомам місцевих рад державні адміністрації збережуть частину своїх функцій у сфері контролю і координації діяльності місцевих відділень центральних міністерств і відомств. Збережуться також і канали централізованого бюджетного фінансування.
Але найбільше проблем виникло внаслідок неврегульованості численних процедур, які новий баланс повноважень передбачав, але які не були прописані ні в самій Конституції, ні в законах, якими б її положення підкріплювалися.
Почнемо з Верховної Ради - органу, якому було надано величезні повноваження і на який, до речі, покладається завдання законодавчого закріплення проведених змін. Сама робота цього органу державної влади організована не на основі закону, як цього вимагає Конституція, а на основі корпоративного документу - Регламенту, прийнятого постановою ВР. Різниця не лише в рівні легітимності. Регламент затверджується без здійснення основних законодавчих процедур, на нього не може бути накладено вето Президента, він не може бути оскаржений у Конституційному Суді.
Крім того, саме Верховна Рада впродовж усього перехідного періоду, протягом якого мало бути здійснено законодавче закріплення внесених змін (без якого в принципі не можна було допускати набуття чинності нової редакції Конституції) блокувала діяльність Конституційного Суду, який є найважливішим інструментом конституційного процесу і дотримання законності в державі.
Нова Конституція, під гаслом підвищення політичної відповідальності парламентських сил, надала величезні повноваження т.зв. коаліції депутатських фракцій, але при цьому не передбачила механізмів її формування, процедур легітимації, розпуску, включення і виключення членів, прав окремих депутатів і керівництва фракцій, за виключенням часових рамок проголошення і подання кандидатури прем'єр-міністра.
Про те, яким чином функціонуватиме парламентська більшість після сформування уряду, законодавець взагалі не подумав. Зберегти зафіксовану конфігурацію більшості й меншості в парламенті спробували за допомогою запровадження імперативного мандату - архаїчної норми, відсутньої у практиці розвинутих демократій. Однак і ця спроба обернулася правовим казусом. Повноваження депутата припиняються вищим керівним органом партії або виборчого блоку в разі його виходу з фракції чи невходження до фракції. Але процедури виключення з фракції Конституція не передбачила, тоді як формальне перебування в складі фракції зовсім не є перешкодою для тих чи інших результатів голосувань депутата з конкретних питань порядку денного.
Окремо слід сказати про програмні засади утворюваної парламентської більшості і сформованого нею уряду: поняття коаліційної угоди в Конституції відсутнє й замінене туманним формулюванням "узгодження політичних позицій". Отже, конституційними змінами запроваджено інститут, який не має прозорої процедури свого створення і функціонування. І саме цей інститут наділений ключовими повноваженнями у сфері державної політики - правом формування уряду. Відсутність програмної складової у формуванні виконавчої влади підтверджується і політичною практикою: ані принципові програмні розбіжності між учасниками правлячої коаліції, ані відсутність затвердженої парламентом Програми дій Кабінету Міністрів не стали перешкодою для роботи уряду та існування самої коаліції.
Тож чи є ефективною система балансів і противаг, реалізована у річищі конституційних змін? Розглянемо під цим кутом зору статус і механізми функціонування органів виконавчої влади. Нормами діючої Конституції закладено інституційну суперечність в діяльність Кабінету Міністрів, про яку йшлося вже вище: частина його членів призначається за поданням коаліції депутатських фракцій, а частина - за поданням Глави держави. Отже, якщо законодавець хотів створити противаги в межах політичної системи, то тут вони проходять не між гілками влади, а всередині одного органу, тим самим ставлячи його роботу під загрозу постійного внутрішнього конфлікту. Тим більше, що в конкуренцію тут вступають різнорівневі суб'єкти - Прем'єр-міністр як представник парламентської більшості й голова виконавчої влади одночасно, та Президент, повноваження якого у сфері виконавчої влади декларативно скасовано, але функцій Глави держави з якого ніхто не знімав. І цей конфлікт пронизує всю систему виконавчої влади - від відомої всім колізії з процедурою контрасигнацій, питання призначення заступників міністрів, проблему співвідношення між указами Президента і постановами Кабінету Міністрів й до узгодження призначень голів державних адміністрацій і поточного контролю за їх діяльністю.
Головна причина, яка забезпечила переконливість і популярність гасла політреформи впродовж 1998-2004 рр., лежала в площині діяльності уряду, а якщо конкретніше, то стосувалася передовсім статусу Прем'єр-міністра. Уся динаміка політичних процесів 90-х років пов'язана була з суперечливістю цієї посади в державно-політичній ієрархії. Відставні прем'єри, починаючи з самого Л.Кучми, ставали ключовими фігурами політичної гри. Є.Марчук, П.Лазаренко, В.Ющенко, Ю.Тимошенко - усі вони вийшли на політичну орбіту через крісло керівника уряду. І це відбувалося цілком закономірно, в силу тієї суперечності, яка була закладена в цей інститут при його формуванні.
Статус прем'єра в українському варіанті президентського республіканізму був подвійним. З одного боку він був у повній залежності від прихильності президента, і цим був схожий на віце-президента з класичної президентської моделі, але з іншого - він перебирав на себе відповідальність за успішність державної політики, проводити яку йому нібито доручав президент, замість того, щоб керувати самому. Модель була запозичена з повоєнної Франції і відображала специфічний стиль керівництва президента Де Голля, який власне і був автором відповідного тексту французької конституції. Прем'єр при харизматичному генералі займався внутрішньою політикою, переважно в її адміністративно-господарських аспектах і навіть не думав складати політичну конкуренцію главі держави. Зовсім інакше складалася доля прем'єра при українському президентові. Скажімо, у випадку Л.Кучми брак харизматичності і довіри населення, що компенсувалися підвищенною амібіційністю і підозріливістю перетворили посаду керівника уряду в "хлопчика для биття", на якого можна було "списувати" усі провали й недоліки державної політики. Відставка прем'єра стала ніби формою відповідальності перед народом президента, який у такий спосіб визнавав свої "помилки", а з іншого - зручним інструментом розправи з політичним конкурентом.
Таким чином, перед амбіційним керівником уряду в старій моделі державного управління був один шлях - в опозицію, і на президентські вибори. Зрозуміло, що така логіка політичного процесу зовсім не задовольняла потреб держави, народу, не дозволяла реалізовувати стратегічні завдання і загальнонаціональні проекти. Вона перманентно породжувала політичні кризи і нестабільну роботу усіх політичних інститутів. Ось, чому прихильниками політреформи в різний час виступали практично усі тверезомислячі й конструктивні політичні сили в Україні. Але відповідь на цей виклик нова редакція Конституції дає цілковито безглуздий і неадекватний. Вона фактично створила дві виконавчі влади - одну для Президента, іншу - для Прем'єра, і не передбачила механізмів взаємодії між ними. Натомість у без того нежиттєздатну конструкцію був долучений ще один дестабілізуючий фактор - залежність роботи уряду від парламентської коаліції.
Розглянемо нинішній механізм створення і функціонування Кабінету Міністрів детальніше. Нині уряд формується фактично на ситуативних засадах, оскільки для його сформування необхідно а) подання Коаліції депутатських фракцій на ім'я Президента стосовно висунення кандидатури прем'єр-міністра коаліцією парламентської більшості і б) результативне голосування у стінах Верховної Ради простою більшістю голосів. При цьому лишається невідомим, що робити, якщо існують альтернативні подання, або Президент не вносить кандидатуру на розгляд парламенту.
Сама ж коаліція може бути утворена лише для офіційного подання кандидатури прем'єра. Фактично Кабмін як самостійна корпорація може починати діяти вже з цього моменту. Адже навіть для голосування за його персональний склад потрібно 226 голосів - будь-яких депутатів. Надалі ця більшість, що може бути сформована будь-якими методами з багатого арсеналу засобів впливу на депутатів, сформованого ще в період 2000-2005 рр., у тому самому чи змінюваному складі, стає гарантом повноважень Кабміну на всю каденцію відповідного депутатського корпусу. Можливості Президента щодо розпуску Верховної Ради обмежені суто формальними процедурними моментами - дотримання термінів сформування коаліції і Кабміну, регулярне проведення пленарних засідань. Змістовно впливати на роботу міністрів він теж не може. Такі типові для парламентських республік причини відставки уряду, як розпад коаліції, Основний Закон залишає на розсуд Регламенту, себто, знов-таки, у сфері корпоративних інтересів депутатів, а наша практика робить процес перетікання голосів настільки невловимим, що подібного розпаду і навіть створення нової "коаліції" - неформальної більшості - ніхто, крім експертного середовища, й не помітить. Безкінечні "переформатування" більшості, такі звичні для українського парламентаризму, досить суттєво відрізняють його від класичних форм демократії.
З іншого боку, Кабмін не має жодних гарантій своєї стабільності у взаєминах з тією ж таки парламентською більшістю (не коаліцією!), склад і характер якої, як було показано вище, може бути дуже мінливий. Усе це доводить: система вищої державної влади в Україні опинилася під повним контролем тих сил, які здатні забезпечити в конкретних умовах голоси конкретних 226 народних депутатів.
Таким чином, слабкий прем'єр буде заручником волі адміністративно-економічних груп, представлених партійними фракціями у парламенті. А сильний прем'єр зможе контролювати ситуацію в парламенті і таким чином забезпечуватиме свій статус - на відміну від Президента - незалежно від волі виборців. Очевидно, що обидва варіанти мають небагато спільного як з національними інтересами, так і з принципами народовладдя.
Висновки
Суть конституційної реформи 2004 року можна узагальнити наступним чином. Вона порушила розподіл влади на законодавчу і виконавчу, натомість створивши низку гібридних конструкцій: 1) створила в межах парламенту напівлегітимну інституцію коаліції депутатських фракцій, діяльність якої лишилася законодавчо неврегульованою; 2) відірвала функції Глави держави від його повноважень; 3) утворила в складі Кабінету Міністрів дві фракції - президентську і прем'єрську, не передбачивши механізмів їхньої взаємодії між собою та з обома центрами прийняття рішень. Наслідком функціонування такої політичної системи є неминучі конфлікти без ясних процедур їхнього розв'язання, нагромадження позаінституційних механізмів і взаємодій, поглиблення прірви між владою і народом.
Який був політичний зміст у задумі конституційного реформування, теж не є секретом. Нею здійснено частковий демонтаж інституту президентства. Вона залишила президента на півдорозі до втрати своїх повноважень, у становищі, з якого є два виходи - до відновлення свого впливу на виконавчі структури або до скасування інституту як такого.
У такому підвішеному стані не може довго перебувати ні інститут президентства, ні політична система країни в цілому. Це прекрасно розуміли й автори реформи, які свідомо залишили систему в амбівалентній готовності до подальшої еволюції в той чи інший бік. Навряд чи в цьому полягають принципи конституційного будівництва, але найбільша шкода від реформи навіть не ця. Справа в тому, що нинішня система владних повноважень не передбачає скільки-небудь цивілізованого виходу з того клінчу, в якому опинилися основні актори вітчизняного політикуму. Діюча редакція Конституції відкрила широкі можливості для силового "перетягування" повноважень, але не залишила шансів для їхнього правового розмежування. Тим же силовим способом вирішуватиметься і доля інституту президентства в Україні. У народу ж фактично не лишилося конституційних способів впливу на цю ситуацію.
В Україні склалася ситуація реального двовладдя, і причина цього - конституційна реформа.
Завершення політреформи у вигляді скасування інституту президента, навіть при його формальному збереженні, завдасть серйозного удару по суверенітету держави, національних інтересах, можливостях громадян визначати зміст державної політики.
Завершення політреформи у вигляді відновлення повноважень президента як глави виконавчої влади поверне політичну систему до базової моделі і вимагатиме посилення самостійності парламенту в його основній законодавчій функції та додаткового врегулювання питань взаємного контролю і стримувань гілок влади.
Тим часом, поки ці два варіанти не будуть здійснені, політичну систему країни чекає агонія, впродовж якої вона намагатиметься адаптуватися до тих дисбалансів і прямих суперечностей у писаному праві, які зазначено вище. Цілком очевидно, що ця адаптація буде здійснюватися за рахунок поширення норм неписаних, практик непублічних, взаємин позаінституційних. Тому незавершеність політреформи є найгіршим варіантом розвитку ситуації, що неминуче призведе до кризи державності й відкриває шлях до узурпації владних повноважень тими, для кого положення Конституції - лише інструмент боротьби за владу і засіб її збереження попри всі несподіванки демократії.
У зв'язку з цим пропонується розробити стратегію політичного реформування, яка б спиралася на консенсус політичних сил у базових питаннях національних інтересів та спільну зацікавленість у запровадженні чітких правил політичної боротьби та розмежуванні сфер впливу і відповідальності.
Базовими для цієї стратегії є положення:
А) відмова усіх учасників політичного процесу від перегляду в односторонньому порядку прийнятих раніше рішень і угод;
Б) визнання існуючої системи розподілу повноважень такою, що є незбалансованою і потребує термінового реформування;
В) визнання того, що запровадження нової системи можливе тільки в комплексному вигляді, на основі узгодженої моделі, з прийняттям змін до Конституції і пакету законопроектів щодо їх реалізації;
Г) міра повноважень кожного інституту влади у новій моделі має бути чітко співвіднесена з мірою його зобов'язань і відповідальності.
У якості основи для подальшого узгодження позицій сторін можуть бути запропоновані деякі принципові для нової редакції Конституції тези:
1. Президент України є главою держави, гарантом дотримання Конституції, прав і свобод громадян, визначає політику держави в сфері безпеки і зовнішніх відносин. Президент обирається на 5-річний термін всенародним голосуванням.
2. Верховна Рада України є вищим законодавчим органом, сформованим на основі представництва інтересів громадян та їхніх об'єднань. Верховна Рада обирається на пропорційній основі від політичних партій та виборчих блоків на 4 роки.
3. Кабінет Міністрів є вищим органом виконавчої влади, підзвітний і підконтрольний Президенту і Верховній Раді. Склад Кабінету Міністрів формується коаліцією більшості у парламенті. Подання кандидатури Прем'єр-міністра на затвердження Верховної Ради є винятковою прерогативою Президента. Розпад правлячої коаліції у парламенті дає підставу Президенту відправити уряд у відставку.
На основі таких положень, зафіксованих у відповідному меморандумі підписами Президента, Прем'єр-міністра і Голови Верховної Ради, може розпочати свою роботу конституційна комісія щодо підготовки відповідних законопроектів.
Якщо ж керівники держави не зможуть досягнути згоди навіть у цих принципових питаннях, то відповідь на них має дати всеукраїнський референдум.
Протидія проведенню такого референдуму з боку парламентсько-урядової коаліції, що означатиме фактичне блокування реформи, легітимізує подальші президентські ініціативи щодо проведення дострокових парламентських виборів.
Дата добавления: 2015-09-10; просмотров: 112 | Поможем написать вашу работу | Нарушение авторских прав |