Главная страница | Контакты | Случайная страница Автомобили Астрономия Биология География Дом и сад Другие языки Другое Информатика История Культура Литература Логика Математика Медицина Металлургия Механика Образование Охрана труда Педагогика Политика Право Психология Религия Риторика Социология Спорт Строительство Технология Туризм Физика Философия Финансы Химия Черчение Экология Экономика Электроника

Различия между категориями государственной и публичной политики

Общественная политика реализуется на определенном политическом и административном пространстве, включающем в себя три системы координат:

- вертикальную составляющую (уровень политики): общегосударственная, региональная, муниципальная;

- горизонтальную составляющую (область политики): экономическая, социальная, экономическая и т.д.;

- идеологическую составляющую (тип политики): либеральная, социал-демократическая, консервативная и т.д.

Анализ политики, особенно механизмов и инструментов ее формирования, выполнения и оценки, требует использования комплексного и системного подходов. Это предполагает изучение государственной политики как сложной взаимосвязи различных социальных и политических структур и институтов, среди которых основную роль играют:

а) характер политической системы и государственной власти;

б) уровень развития гражданского общества;

в) особенности государственной политики в конкретных сферах;

г) эффективность деятельности государственного аппарата и государственной службы;

д) качество системы планирования, координации и управления общественной политикой.

Соотношение государственной власти и политики представлено на рис. 1.

Рис. 1.

Государственная власть и политика

Каждая из этих систем или институтов оказывает большое влияние на вопросы, связанные с формированием и реализацией государственной политики, определением ее целей и приоритетов, содержанием конкретных политик (программ, проектов), характера деятельности субъектов политики, эффектов и последствий выполнения, анализ и оценку государственной политики. Здесь тесно переплетаются вопросы политики, государственного управления и развития гражданского общества, так как все они несут свою долю ответственности за разработку государственной стратегии и результаты выполнения политики.

На основании данной схемы (рис.1) можно выделить несколько подходов к рассмотрению сущности государственной политики и определению характера ее формирования в зависимости от роли и места институтов гражданского общества и государственной бюрократии, а также механизмов ее реализации, в том числе:

1. Политика как социальный процесс по решению общественных проблем, в котором на равных участвует государство и гражданское общество.

2. Политика как деятельность политических и государственных институтов, когда основную роль играет государство в лице государственной бюрократии.

3. Политика как законодательный процесс (самопрограммирование правительства), сводящийся к подготовке и принятию законодательных актов представительными органами власти на основе обобщения интересов различных социальных классов и слоев, при этом исполнительная власть отвечает за реализацию законов.

2. Разработка и оценка государственной (общественной)

политики: процессный подход

Исследование общих вопросов разработки и оценки государственной политики осуществляется на основе изучения всех основных этапов политического процесса или «политического цикла». Такое исследование является предпосылкой для более детального и конкретного изучения политики государства в отдельных конкретных областях, в том числе в сфере управления общественными отношениями.

Процесс развития государственной политики включает четыре основных этапа, представляющих своеобразный «политический цикл», состоящий из нескольких последовательных и логических действий:

1-й этап – определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики).

2-й этап – разработка и легитимация государственной политики (формирование политики).

3-й этап – выполнение и мониторинг государственной политики (выполнение политики).

4-й этап – оценка и регулирование государственной политики (оценка политики).

С точки зрения взаимного влияния общественных проблем и действий государственных органов власти может быть выделена следующая цепочка взаимосвязей:

- на первом этапе «проблема общества - государство»;

- на втором этапе «государство – политическая стратегия»;

- на третьем этапе «государство – решение проблем»;

- на четвертом (заключительном) этапе «анализ проблем –

действия государства».

Содержание и итоговые результаты основных этапов развития государственной (общественной) политики в общем виде представлены в таблице 2.

Таблица 2.

Содержание и результаты развития государственной

(общественной) политики

В реальной жизни эта общая схема может иметь более сложный вид. Отдельные этапы и особенно подэтапы могут отсутствовать, подчас им может придаваться большее, иногда меньшее значение по сравнению с другими, они могут меняться по содержанию, сокращаться или увеличиваться по времени реализации и т.д. Они также могут различаться по степени активности вовлеченных в процесс участников и по их составу. Кроме того, часто отсутствуют критерии завершения каждой из этих стадий, и поэтому бывает трудно разделить и провести между ними четкую грань.

В целом возможны несколько подходов к решению проблем и, соответственно, несколько стилей формирования государственной (общественной) политики:

1) перспективный подход, когда на основе анализа тенденций и прогнозирования развития ситуации заранее стараются спланировать и осуществить мероприятия, работая на опережение;

2) реагирующий подход, при котором активно начинают действовать уже после того, как проблема приобретет серьезный характер для общества и государства;

3) рациональный подход, базирующийся на экономико-математических методах и принципе рациональности;

4) антикризисный подход, основанный на определении критической ситуации и выживании в данных условиях, близкий к мобилизационному варианту политики.

В идеальном варианте государственная политика должна основываться на определенных рациональных принципах. В качестве основных условий и предпосылок, позволяющих разработать рациональную государственную политику в конкретной сфере, можно выделить следующие элементы:

- государство способно правильно определить основные общественные проблемы и причины их возникновения, согласиться с необходимостью их решения;

- все социальные ценности и общественные интересы различных слоев и групп можно выявить и оценить на основе полной и объективной информации;

- можно определить все альтернативные варианты решения, а также провести их количественную оценку и анализа;

- государство способно оценить все краткосрочные и долгосрочные последствия альтернативных вариантов для отдельных социальных групп и всего общества в целом;

- государственные руководители способны определить все социальные, экономические и политические выводы и издержки по каждой альтернативе;

- политики в состоянии выбрать оптимальную альтернативу и обеспечить получение максимальных выгод при минимальных издержках на основе определенной системы ценностей.

В реальной жизни выполнить все эти условия чрезвычайно сложно, поэтому речь идет только о том, в какой степени возможна рационализация политики и как это сделать на практике, чтобы раздвинуть «границы рациональности». Среди факторов, осложняющих процесс выработки рациональной политики, можно выделить: конфликт ценностей и предпочтений; традиции, привычки и стереотипы мышления и поведения; недостаточность знаний об объекте воздействия; издержки получения новой информации; действие принципа справедливости и равенства; влияние неформальных и случайных факторов; шаблоны поведения бюрократии и др.

Понятие рациональности относится к вопросу о содержании выбранного курса, приоритетам, задачам, целям и т.д.

Часто в деятельности государственных структур наблюдаются две крайности – или ставятся нереальные цели, не учитывающие ограничения по ресурсному обеспечению, или не полностью используются возможности государства и гражданского общества, особенно если речь идет о человеческом потенциале.

С функциональной структурной точки зрения, учитывающей влияние внешних институтов, общая схема развития государственной политики имеет следующий вид, представленный на рис.2.

Рис.2.

Структура и механизм формирования и реализации

государственной политики

Таким образом, после выделения и комплексного анализа общественных проблем, с учетом их содержания и характера, на основе изучения внешних условий и внутренних факторов определяются цели и задачи государственной политики, что позволяет выбрать основные направления деятельности и разработать инструменты и мероприятия для достижения поставленных целей.

Составной частью государственной (общественной) политики является механизм планирования и реализации государственной политики, обеспечивающий выполнение поставленных целей и задач. В стабильных демократических государствах данные механизмы уже существуют и, как правило, автоматически приводятся в действие, обеспечивая постоянное функционирование политической системы. К основным элементам данного механизма относятся:

- механизм разработки политической стратегии, определение

политических целей и приоритетов;

- методы оценки альтернативных законопроектов, программ и

решений;

- система консультаций и согласований;

- механизм принятия и легитимации государственных решений;

- система координации и реализации политики или программ;

- механизм контроля и мониторинга.

Не менее важны различные инструменты, методы и средства государственной политики, которые могут принимать различные формы, в том числе:

- административные методы (контроль, управление, ограничения,

квоты и др.);

- экономические методы регулирования (налоги, кредиты,

тарифы, дотации и др.);

- социально-психологические методы (убеждение,

договоренности, соглашения и др.).

Наряду с формальными институтами и механизмами управления в обществе имеются неформальные регуляторы – культурные ценности, социальные нормы поведения, традиции, верования, национальный менталитет и т.д. Использование этих инструментов и методов зависит от общей ситуации и целей государственной политики, особенностей системы политического управления и устройства.

Важным фактором является то, что в разработке и реализации государственной политики принимают участие частные и общественные структуры и организации, а не только органы государственной области и управления. Это значительно усложняет процесс разработки и выполнения политики, так как данные структуры, как правило, стремятся отстаивать свои групповые интересы. Порой бывает трудно найти разумный компромисс и прийти к согласию в отношении общих целей и задач и, в первую очередь, определить национальные интересы общества на данном этапе исторического развития.

Таким образом, сложность и масштабность процесса развития государственной политики обусловливают участие в ней многих субъектов (государственных институтов, общественных организаций, социальных групп и отдельных граждан), действующих в пределах своей компетенции, установленных законами и иными нормативными актами, которые имеют свои интересы и ценности. Субъекты политики могут действовать на различных уровнях:

- на уровне Российской Федерации;

- на уровне субъектов Федерации;

- на муниципальном уровне.

В любом случае при изучении общественной политики необходимо исследовать механизм разработки государственной политики на федеральном и региональном уровнях, их согласование и взаимодействие, а также сущность и содержание государственной политики в отдельных сферах.

Главную роль в осуществлении государственной политики играют законодательные (представительные) и исполнительные органы власти и управления, которые опираются на поддержку общественных объединений и неправительственных организаций. В отдельных случаях это ведет к созданию «железного треугольника», включающего всех трех участников политического процесса (депутаты парламента, государственные служащие и группы интересов), играющих отведенную им роль и выполняющих определенные функции для достижения единых целей. Вместе они могут существенно влиять на разработку и реализацию политики в конкретной общественной сфере, отстаивая корпоративные или групповые интересы.

Все сказанное относится к субъектам государственной политики, однако необходимо учитывать также и объекты политики, т.е. те социальные слои, группы, организации, отдельных граждан, на которых распространяется данная государственная политика (прямо или косвенно), влияя на их поведение, ценности и позиции (молодежь, пенсионеры, бизнесмены и др.).

Если рассматривать государственную политику в общем виде, как общественный механизм и сложную социальную систему, то важно учитывать ее функциональные основы и особенности взаимодействия с обществом. С этих позиций развитие общественной политики включает в себя следующие институциональные компоненты:

- потребности и интересы общества и граждан;

- процесс разработки и реализации политики;

- государственные институты и организации (структура,

процессы и нормы);

- гражданские институты и организации (структура, процессы

и нормы);

- основы государственной политики: исторические, правовые,

нравственные, экономические.

Большое значение в этой модели институциональных элементов имеют потребности и интересы общества и те основы, на которых государственная политика формируется и осуществляется. Особенно трудно определить долгосрочные и стратегические интересы общества, избавиться от конъюнктурного подхода к выбору решаемых проблем и задач.

Большое значение имеет также изучение и учет исторических, правовых, финансовых и моральных основ политики, которые создают общий контекст (внешнюю среду) планирования и реализации государственных решений, влияют на поведение политиков и чиновников. Эти факторы во многом определяют границы возможных действий и одновременно создают возможности для повышения качества и эффективности политики.

Взаимоотношения между этими важными институциональными компонентами общественной политики представлены на рис.3.

Если снова перейти к функциональным аспектам политики, то можно выделить четыре основных модели разработки и реализации государственной политики, в зависимости от того, кто играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ их осуществлении, взяв за основу отношения по линии «центр – регионы» и «государство – общество».

1. Модель «сверху вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления (федеральные органы власти), а затем они доводятся до нижних уровней и конкретных органов регионального или местного управления, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей государственной политики или программ.

2. Модель «снизу вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления. Активно привлекаются региональные, городские и местные органы власти, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов, постановке целей и задач. На основании их предложений, с учетом их мнений и интересов затем разрабатывается целостная государственная политика в конкретной сфере жизнедеятельности.

Рис. 3.

Основные институциональные элементы общественной политики

3. «Централизованная модель», когда формирование политики проводится силами бюрократического аппарата. Не происходит привлечения общественных организаций и учета мнения граждан, и они являются просто потребителями услуг или исполнителями решений чиновников.

4.«Демократическая модель», при которой существуют механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных организаций при сохранении централизованного управления. Поощряются различные гражданские инициативы, государство оперативно реагирует на мнение населения, проявляет чуткость, формирует условия для активизации деятельности гражданского общества.

Таким образом, деление государственной политики по различным типам происходит по критериям «центр – регионы и местная власть» или «государственные органы власти – гражданское общество». На основании этих критериев можно построить оптимальный профиль разработки государственной политики и сравнить ее с реальной моделью. Выбор конкретной стратегии во многом зависит от целей, которые ставятся субъектами политики: обеспечение контроля, эффективное распределение ресурсов, участие граждан в реализации политики и др.

Однако при любых моделях и типах государственной политики ее результативность во многом зависит от того, в какой степени органы государственного управления следуют основополагающим административным ценностям, характерным для демократических государств, к которым, в первую очередь относятся:

- эффективность;

- надежность;

- прозрачность;

- подотчетность;

- адаптируемость.

Эти главные принципы должны лежать в основе административных процессов и деятельности всех государственных институтов, а также быть легко проверяемыми со стороны внешних организаций: парламента, судебных органов, общественных организаций и граждан.

Соответствие этим показателям возможно лишь при наличии эффективной и надежной административной системы управления.

Существуют два подхода к понятию государственного управления. В широком смысле, государственное управление - это деятельность государства по руководству различными сферами общественной жизни через органы государственной власти, к которым относятся законодательные, исполнительные и судебные органы власти всех уровней, с привлечением неправительственных организаций. Такое понимание государственного управления характерно для англосаксонских стран, когда главное внимание уделяется обществу и роли государства как публичного института, созданного гражданами и стоящего на защите их интересов.

В более узком смысле, под государственным управлением понимают исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти в пределах их компетенции по регулированию и руководству общественными делами. В этом случае происходит более четкое разделение политического и государственного управления, что свойственно странам континентальной Европы.

Наряду с данным термином целесообразно использовать другое понятие – государственное администрирование, т.е. деятельность органов исполнительной власти по разработке и осуществлению государственной политики в пределах их полномочий, закрепленных, как правило, в специальных законодательных и нормативных документах. Нередко используется также понятие государственный менеджмент – органы государственной власти для решения текущих проблем на оперативном уровне. Эти уровни управления отличаются функциями, ценностями, системой отчетности и контроля и т.д.

Важно сформировать систему управления в конкретной сфере государственной политики, с привлечением местных органов власти, саморегулирующих организаций и частных компаний.

В настоящее время основными тенденциями в области развития системы государственного управления в странах Европы и США, включая Россию, являются:

- поиски методов повышения эффективности и надежности государственного администрирования;

- усиление демократической легитимности и подотчетности государственных институтов власти;

- совершенствование качества и системы распределения государственных услуг для граждан.

В свою очередь, решение этих важных проблем предполагает следующие действия со стороны политиков и чиновников с целью усиления взаимодействия политических и государственных институтов:

а)законодательное закрепление общих функций министерств и ведомств (кадровая политика, бюджет организации, управленческий контроль, принятие решений и др.) и разделение хозяйственных функций;

б)единые нормы и принципы регулирования взаимоотношений между политиками и государственными служащими, особенно высшего уровня;

в)обеспечение иерархического принципа в работе правительства при предоставлении министерствам и ведомствам относительной автономии в решении вопросов, входящих в их компетенцию.

Что касается бывших социалистических стран, в которых проводятся административные реформы, то их опыт показывает, что становление новых государственных институтов проходит по нескольким направлениям, обеспечивая комплексный подход в этой области на основе перестройки всей государственной машины.

1.Формирование новой системы разработки и координации государственной политики.

2.Модернизация структур и общего механизма деятельности центрального правительства, включая систему принятия решений.

3.Совершенствование организационных структур и административных процедур в министерствах и ведомствах.

4.Укрепление законодательной и нормативной базы деятельности органов государственной власти и управления.

5.Модернизация кадровой политики и государственной службы. Совершенствование системы обучения персонала.

6.Развитие механизма взаимоотношений между центральными, региональными и местными органами власти.

7.Совершенствование финансового менеджмента и системы государственного регулирования.

8.Развитие механизмов и методов государственных закупок и заказов на конкурсной основе.

9.Обеспечение открытости и улучшение взаимоотношений между гражданским обществом, бизнесом и государственными органами власти.

10.Совершенствование системы контроля, ответственности и подотчетности в госаппарате.

Одновременно с изменениями в системе государственного управления наметился переход от традиционного (бюрократического) типа политики к современной модели, непосредственно связанной с разработкой концепции «Нового государственного управления», идеи которой широко используются правительствами различных стран мира при осуществлении административных реформ. Это отражает общую тенденцию по обновлению всей системы государственного устройства и модернизации институтов политической власти и государственного администрирования как реакции на новые потребности и вызовы современности.

Основные показатели (критерии), которые характеризуют процесс развития политики в рамках этих двух моделей и их отличительные особенности, позволяют на качественном уровне оценить характер политики в различных областях, а также в целом по стране представлены в таблице 3.

Таблица 3.

Основные характеристики традиционного и современного типа политики

Изложенное свидетельствует, что во многих странах, в том числе и в России, налицо отход от бюрократической модели государственного управления и политики и замена их на новую парадигму постбюрократического управления государственными делами. Это наиболее ярко проявилось в развитии концепции нового государственного управления, ориентированного на новые ценности и вызовы современности. Имеет место развитие организационных структур на основе горизонтальных связей и сетей, с акцентом на конкретные результаты и потребности граждан, дальнейшую демократизацию и децентрализацию работы госаппарата, широкое использование информационных технологий.

Учитывая эти обстоятельства, при анализе общественной политики и государственного управления необходимо рассматривать различные аспекты и факторы, связанные с работой госаппарата и механизмов решения актуальных проблем в различных областях. Это, как правило, такие сферы, как:

- нормативно-правовая;

- организационно-управленческая;

- финансово-экономическая;

- кадровая;

- социально-психологическая;

- материально-технологическая.

Большое значение имеет научно-информационное обеспечение государственной политики, включая проведение фундаментальных и прикладных исследований, а также формирование научных центров, исследовательских групп, специальных фондов, занимающихся изучением актуальных общественных проблем и выработкой рекомендаций для органов государственной власти на всех уровнях. Здесь важную роль играют институты (учебные) государственного и муниципального управления и научные центры публичной политики при крупных университетах, успешно действующие во многих регионах России.