Читайте также:
|
ВВЕДЕНИЕ
Минерально-сырьевой комплекс России обеспечивает около 1/3 ВВП и 60% доходов федерального бюджета. Примерно 70% российского экспорта приходится на минерально-сырьевой комплекс. Продукция добывающей промышленности лежит в основе 96% получаемой электрической и тепловой энергии. При этом запасы открытых полезных ископаемых на территории РФ интенсивно истощаются. Уже сегодня актуальна проблема разработки труднодоступных месторождений, месторождений с трудноизвлекаемыми запасами, а также месторождений континентального шельфа и исключительной экономической зоны.
Проблема истощения запасов полезных ископаемых актуальна для всего мира. Представляется, что в дальнейшем ситуация на рынке услуг по разведке и добыче полезных ископаемых будет складываться в пользу недропользователей[1]. Следует согласиться со словами М.И.Клеандрова о том, что развитие правового регулирования отношений в сфере добычи полезных ископаемых прямо влияет на ее эффективность[2].
Все это позволяет говорить об актуальности комплексного сравнительно-правового исследования существующих форм пользования недрами
Тема исследования представляется актуальной еще и по той причине, что его предметом стали концептуальные основы зарубежного горного законодательства и практика его применения. В связи с активным выходом российских добывающих компаний на зарубежные рынки данное исследование не может не представлять практического интереса.
онно-разрешителньая система пользования недрами11111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111Договорные формы недропользования представлены в России соглашениями о разделе продукции (СРП). На сегодняшний день на территории РФ осуществляются всего три проекта СРП[3], которые заключены до вступления в силу Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 года, и в силу п.7 ст.2 нормы этого Закона, применяется к указанным соглашениям субсидиарно.
В Российской Федерации существуют два законопроекта предполагающие своим предметом регулирования договоры на пользование недрами. Это проект закона «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами» и проект Федерального закона РФ «О недрах».
Вопросы правового регулирования недропользования не раз становились предметом исследования, начиная с конца XIX века. Первыми сравнительно-правовыми исследованиями на эту тему стали вышедшая в 1870 г. работа В.А. Грамматчикова «Горное законодательство и горная администрация Англии, Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии» и монография А.А.Штофа «Сравнительное изложение горных законов, действующих в России и в главнейших горнопромышленных государствах Западной Европы».
Следующий этап развития горного законодательства связан с активным привлечением в экономику Советской России иностранного капитала, посредством законодательного закрепления концессий. Правовые проблемы недропользования затрагивались в исследованиях посвященных концессионным договорам. Из работ той эпохи можно отметить монографию И.Н. Бернштейна «Очерк концессионного права СССР».
Заслуживают внимания многочисленные работы периода 50-70х гг ХХ века посвященные правовому регулированию комплексного пользования недрами (Башмаков Г.С. Лисковец Б.А. Мухитдинов Н.Б.Плахута В.Г, Сыродоев Н.А., Аиткулов З.Х, Мухаммедов А.Р, Заславская П.А., Панкратов И.Ф.).
Что же касается работ, вышедших после принятия Закона РФ «О недрах», то следует отметить монографии А.И.Перчика «Горное право» М.Е.Певзнера.
Исследования на эту тему проводились в докторских диссертациях М.И.Васильевой, С.А.Дзейтова, Р.Н. Салиевой и Р.А. Курбанова. Правовым проблемам охраны недр были посвящены кандидатские диссертации М.А. Геталовой, В.С. Комиссаренко и Р.Р. Ямалетдинова. Проблемы разграничения государственной собственности на недра были освещены в диссертациях Н.В.Даниловой и Л.И.Белянской. Комплексное исследование государственного регулирования недропользования проведено в диссертации С.В.Гудкова. Сравнительно-правовой метод исследования правовых вопросов предоставления права пользования недрами активно использовался в диссертациях Лю Хуэи и Ван Юншэна. В диссертации Е.Ф. Гладун исследовалось законодательство Канады о недрах.
Наконец, следует отметить увидевшую свет в 2007 году монографию Д.В.Василевской «Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах».удут 3333333333333333333333333333333333333333333333333333333333333333333333333333333333333333333
Данная монография – попытка исследования правовых форм недропользования в их динамике. В ней были подвергнуты исследованию источники информации ряда государств, но основное внимание уделено следующим правопорядкам: Венесуэла, КНР и Канада. Во-первых, в экономике этих государств добывающая отрасль играет без преувеличения жизненно важную роль. Во-вторых, они являются федеративными государствами (кроме КНР[4]), что позволяет автору данной монографии надеяться на то, что проведенное им сравнительно-правовое исследование будет избавлено от излишней абстрактности и окажется востребованным в российской правовой действительности.
В представленных выше государствах принципиально различаются политические режимы, климатические и геологические условия пользования недрами. Это в какой-то мере позволит достичь комплексности проведенного исследования.
Глава 1. Законодательство о недрах в зарубежных странах
Особенность развития правового регулирования отношений недропользования во всех странах состоит в том, что, развиваясь до конца XIX века как институт исключительно административного (и, следовательно, национального) права, то с началом ХХ века, когда в странах, находившихся в колониальной и полуколониальной зависимости были обнаружены крупные запасы полезных ископаемых, между правительствами этих государств и добывающими компаниями стали заключаться концессионные договоры в сфере недропользования[5] (хрестоматийным примером стало концессионное соглашение между Вильямом Ноксом Д` Арси и Имперским правительством Персии 1901 г.) (далее Концессия Д`Арси). Поскольку в колониях и полуколониях велись основные работы по добыче полезных ископаемых, то в скором времени договорная форма недропользования стала превалирующей настолько, что национальное горное законодательство ряда государств восприняло договор как основу пользования недрами. Соответственно, сместился и баланс сил сторон правоотношений – если ранее, будучи институтом административного права, они предполагали отношения субординации между пользователем недр и государством, то в новых условиях это были отношения между равноправными сторонами.
По мнению автора, правовое регулирование отношений в сфере пользования недрами развиваются в следующих направлениях:
От регулирования горных отношений преимущественно индивидуальными актами (лицензия; концессия) к преимущественно законодательному регулированию. Первоначально, когда недра предоставлялись в пользование посредством административного акта государства, им же устанавливались условия пользования этим участком недр. С развитием горнодобывающей промышленности возрастает значение обеспечения единообразия содержания условий пользования недрами. Решение этой задачи осуществляется посредством закрепления в законодательстве а) типовых условий концессионных договоров, б) обязательных реквизитов разрешений на пользование участками недр.
Томас Вельде (Wälde) выделяет три метода предоставления права пользования недрами – 1)Нормативный – когда участок недр предоставляется исключительно на условиях закрепленных законом 2) Договорный метод – когда условия пользования каждым участком недр регулируются исключительно договором сторон ad hoc и 3) Смешанный – когда одновременно используются законные и договорные формы пользования недрами[6]. По мнению автора, классификации предлагаемой Т.Вельде присущ один существенный недостаток – в ней совершенно не учитывается различие между предоставлением права пользования недрами и осуществлением этого права. Право пользования недрами может предоставляться исключительно на основании договора, но условия пользования ими могут регулироваться законом настолько детально, что роль договора сводится к индивидуализации участка недр[7] и наоборот, основания предоставления права пользования недрами могут быть закреплены в законе, который устанавливает в качестве такового договор сторон, регулирующий широкий круг вопросов. Классификация Т. Вельде верна, если речь идет о регулировании пользования недрами. Однако и здесь верной ее можно назвать с определенными оговорками. Вряд ли возможно существование в современном мире такой системы, где все условия пользования недрами определялись бы исключительно законом, равно как и регулирование пользования, участком недр исключительно договором сторон (или разрешением органа государственной власти на право пользования недрами). По сути, любая современная система пользования недрами сочетает в себе эти методы, и различие состоит в преобладании одного метода над другим.
К тому же Т. Вельде в своей классификации отказывает в праве на существование институту разрешения на пользование недрами. Между тем существует множество правовых систем, где разрешение на пользование недрами само по себе устанавливает определенные правила пользования ими.
Указанная тенденция проявилась в российском законодательстве – лицензия на пользование недрами содержит в частности такие обязательные составные части как: данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; сроки действия лицензии и начала работ; условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями; согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами; условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ; порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.
Существует также вариант юридического разделения месторождений полезных ископаемых на те, предоставление которых может основываться только на законодательстве и те, которые могут предоставляться на основании договора[8].
Видный российский дореволюционный исследователь горного права А.А.Штоф разделял системы предоставления участков недр для добычи полезных ископаемых следующим образом: 1) «Концессионная система», характеризующаяся тем, что решение по поводу предоставления участка недр принимается Правительством, которое ничем не ограничено в своем праве.2) «Правовая система», когда закон обязывает правительство предоставить месторождение лицу, обратившимся за этим. Концессионная система разделена в свою очередь на две подсистемы – «собственно концессионная», где условия предоставления участка недр определены законодательством и «доманиальная», характеризующаяся в свою очередь тем, что означенные условия определяются исключительно правительством. А.А.Штоф совершенно справедливо на взгляд автора указывает на вредность последней системы для развития горного дела[9]. В принципе, это положение сохраняет свою силу и в современных условиях. Выше уже подмечалась тенденция, что когда концессионный договор понимается как исключение из действующего законодательства[10], то государство не связано ничем при выборе недропользователя. Все три довода, приведенные А. А. Штофом в конце позапрошлого столетия, актуальны и сегодня. Имевший место в Российской Федерации в начале 90-х гг ХХ века произвол при распределении лицензий на добычу полезных ископаемых имеет своим последствием совершенно неэффективную, расточительную систему использования месторождений полезных ископаемых. На современном этапе развития добывающей промышленности (в частности в России) необходимо восстановление и развитие геологоразведочной деятельности. Сохраняет в некотором смысле свою силу также довод А.А.Штофа о «непосильности» для государства выбора наиболее оптимального недропользователя. Не секрет, например, что правительства развивающихся стран далеко не всегда являются в достаточной мере компетентными в сфере недропользования. Сто лет спустя то же самое повторил французский ученый-административист Ж.Ведель, рассматривавший правовое регулирование отношений недропользования через призму административного права. «Свободный выбор стороны по договору администрацией, - писал он, представляет опасность: фаворитизм в отношении определенных предпринимателей. В этой связи хотелось бы отметить, что разрешительная система в чистом виде уходит в прошлое, уступая место лицензионно-разрешительной системе.
Представляется, что усиление роли договора сторон в горных правоотношениях положительно скажется на практике недропользования[11] уже в силу возможности максимально индивидуализировать условия пользования каждым конкретным участком недр. Однако, доминирующая роль договора создаст возможность для недропользователя (особенно если в качестве такового выступает крупная компания) оказывать давление на государства-реципиенты инвестиций[12], с другой, по мнению представителей добывающих компаний предоставляет развивающимся государствам возможность постоянно добиваться изменения договоров в свою пользу. Представляется, что будущее российское законодательство о недрах должно исходить из того, что свобода определения условий недропользования сторонами договора или лицензии должна быть ограничена законодательством РФ. Нельзя допускать ни того, чтобы сильный в экономическом отношении недропользователь имел возможность склонить более слабого и зачастую менее компетентного субъекта права собственности на недра к невыгодным условиям пользования недрами, ни произвольного изменения или прекращения права пользования недрами со стороны администрации государства.
Итак, по мере развития национального законодательства развивающихся стран появилась тенденция к подчинению ему условий недропользования[13]. Однако, параллельно со становлением правового регулирования пользования недрами развивались 1) концепция lex contractus (Proper Law of The Contract) выразившаяся в идее о самодостаточности договора пользования недрами в том смысле, что последний не подчиняется законам и иным нормативно-правовым актам государства[14];2) концепция признания договора пользования недрами с иностранным элементом международным договором, или (что чаще) распространения на него принципа pacta sunt servanda – международные договоры должны соблюдаться[15]. Известный экономист А.А.Конопляник высказывал в ряде своих сочинений мнение о «большой площади горной концессии традиционного типа» как об отличительной ее черте[16]. В общем и целом с этим мнением стоит согласиться, однако оно как минимум требует некоторого уточнения. Представляется, что горная концессия традиционного типа распространялась на территорию государства, в то время как «модернизированная концессия» имеет своим предметом участок недр.
2.Если предметом правовых отношений в сфере недропользования в колониальных и полуколониальных государствах было исключительное право на осуществление определенной деятельности (втч. и на добычу полезных ископаемых) на определенной территории государства, то со второй половины ХХ века он сузился до индивидуально-определенного участка недр. Горное законодательство государств Европы изначально признавало вещное право недропользователя (право собственности или пользования) на индивидуально-определенный рудник или шахту, но под влиянием идей о социальной функции собственности вещное право недропользователя постепенно дополнялось обязательствами перед государством и обязанностями перед неопределенным кругом лиц.
До 50-х годов ХХ века предоставление права пользования недрами с иностранным элементом представляло собой не что иное, как уступку территории государства[17]. Известным советским исследователем экономики Латинской Америки В.Вольским со ссылкой на материалы слушаний в конгрессе США приводится письмо компании «Standart Oil» Правительству Венесуэлы, где сообщается, что «Компания «Standart Oil» выражает любезную готовность разрешить проезд венесуэльских автомобилей по принадлежащим ей дорогам еженедельно по понедельникам и вторникам»[18].
Концессия Д`Арси 1901 года предусматривала в ст.1 «специальную и исключительную привилегию искать извлекать, разрабатывать месторождения, развивать, доводить до товарного состояния, извлекать и продавать природный газ, нефть, асфальт и озокерит по всей площади территории Персидской Империи на срок 60 лет»[19].
По Концессионному договору между Шейхом Кувейта и Кувейтской нефтяной компанией от 23 декабря 1934 года последней было предоставлено «исключительное право на разведку сырой нефти, попутного газа, асфальта, озокерита и их составляющих на всей территории государства Кувейт, включая острова и территориальные воды» [20].
Концессионный договор компании «Синклер» с Имперским Правительством Персии предоставлял право компании на добычу нефти в провинциях Азербайджан и Хорасан[21].
Первоначально, концессионные договоры, заключаемые концедентом с иностранными компаниями, имели своим объектом территорию государства. Иногда понятие «недра» или участок недр не упоминалось в договоре вообще. Право на недра как бы подразумевалось под понятием «территория»[22]. Впоследствии, предмет правоотношения сузился до исключительного права на эксплуатацию участков (геометризованных блоков) недр. Например, ст. 26 Закона о недрах Боливарианской Республики Венесуэла от 28.09.1999 г. прямо называет предметом горной концессии как «пространство в форме пирамиды, вершина которой – центр Земли, а основание – ее поверхность[23].
Концепция вещно-правовой природы права пользования недрами зародилась во французском и испанском горном праве. Первоначально, общим источником горного законодательства для них стали «Новые Правила Регулирующие Открытие, Разработку и получение выгоды от месторождений золота, серебра и других руд » (Правила Сан-Лоренцо 1584 г.) которые отражали концепцию собственности горнопромышленника на участок недр[24]. Надо сказать, что законодательство государств Латинской Америки сохранило в основном принцип вещно-правового понимания права пользования недрами, однако в дальнейшем оно пошло по пути признания права пользования разработчика на участок недр, а не права собственности[25].
Так законодательство о недрах Республики Чили (Кодекс о недрах 1888 г., Кодекс о недрах 1930 г., Кодекс о недрах 1932 г.) последовательно закрепляло право недропользователя на подземное пространство в форме треугольника. Органический Закон О Горных Концессиях 1982 г№ 18.097[26].. и Горный Кодекс 1983 г. (ст.8) ограничились указанием на геометризованный блок недр (sólido), как на предмет правоотношения.
Концепция права собственности на участок недр была принята в горном законодательстве Соединенных Штатов Мексики до 1917 года (Горный Кодекс 1884[27] г. и затем Горный Закон 1892 года[28]). По свидетельству английских и американских исследователей результатом такого подхода по предоставлению горных концессий стало то, что к 1911 году американскими и британскими компаниями было взято под контроль более половины национального богатства Мексики[29]. В конце ХХ столетия, данная концепция в несколько измененном виде появилась вновь в законодательстве Чили – Органическом Конституционном Законе О Горных Концессиях 1982 г Один из авторов данной реформы экс-министр труда и социального обеспечения, экс-министр по делам недропользования Чили, профессор Гарвардского Университета Хосе Пинера Эченикуе утверждал в ряде опубликованных им работ, что такое реформирование системы использования месторождений продиктовано острой необходимостью привлечения иностранных инвестиций в экономику Чили[30]. Впрочем, следует отметить, что в силу постепенного ограничения прав собственников и пользователей природных ресурсов, законодательства, воспринявшие вещно-правовую концепцию горной концессии также выработали ряд норм, ограничивающих права собственника или пользователя недр.
Так, если ранее добыча полезных ископаемых была лишь правом пользователя недр, то в дальнейшем это право постепенно трансформировалось в обязанность.
Обременение недропользователей дополнительными обязательствами произошло после первой мировой войны. Британское правительство обязало Англо-Персидскую Нефтяную Компанию отчуждать в пользу Адмиралтейства ее Величества определенное количество нефти добытой с персидских месторождений[31].
Развитие обязательственно-правовых начал в недропользовании обусловило появление обязанности осуществления пользователем недр оевой и С.В.Колдаева.и предметом исследования диссертационных исследований 13131313131313131313131313131313131313131313131313131313131313131313деятельности по добыче и разведке полезных ископаемых. Нужно отметить, что вехой в развитии этой тенденции стало незаслуженно забытое в современной литературе решение Московского Губернского Суда по иску СНК РСФСР к горнодобывающей компании Sinclair&Co в 1925 г. Ответчик ссылался на то, что «обязательство по выполнению разведывательных работ» является скорее правом, чем обязанностью концессионера» Однако, суд не согласился с доводами ответчика, мотивировав это тем, что «государство, как собственник недр, предполагает при заключении договора, что поскольку оно не может напрямую осуществлять пользование недрами, то его контрагент по договору осуществит это…Таким, образом, очевидно, что государство заключая концессионный договор имело ввиду выполнение этих работ, что и подтверждается наличием ряда условий (ст. 48 договора предусматривало обязательство концессионера предоставлять программу планируемых работ и отчеты о выполненных работах»)[32].
Интерес государства состоит не только в получении платы за пользование недрами, но и в получении прибыли от реализации добытых полезных ископаемых. В то же время, по условиям «традиционных» горных концессий, концессионер мог остановить работу по добыче полезных ископаемых на неопределенный срок или вообще прекратить ее, или наоборот начать хищническую эксплуатацию месторождения по своему усмотрению, что естественно не отвечало интересам государства.
Обязанность пользователя недр осуществлять добычу была окончательно признана в послевоенный период. Так, например, ст.1 Соглашения Национальной Иранской Нефтяной Компании (NIOC) и итальянской добывающей компании AGIP-Mineraria от 5 сентября 1957 года предусматривала создание компании в форме акционерного общества, которая «будет обязана в интересах друг друга осуществлять деятельность по разведке и эксплуатации месторождений сырой нефти и других углеводородов».Договор NIOC с Pan American Petroleum corporation на добычу нефти на участках континентального шельфа Ирана 23 мая 1958 года, также предусматривало создание организации, которая обязана была «осуществлять нефтяные операции в интересах обеих сторон» (ст. 5 Соглашения) [33].
Дата добавления: 2015-09-10; просмотров: 290 | Поможем написать вашу работу | Нарушение авторских прав |