Читайте также:
|
С тем, чтобы определить возможное направление и конкретные меры по реформированию законодательства РФ о недрах, автору представляется необходимым изучить существующее положение в правовом регулировании отношений складывающихся в сфере пользования недрами. Наиболее значимым нормативно-правовым актом, регулирующим вопросы пользования недрами, является Конституция РФ от 12 декабря 1993 года. Ей определено (ст. 9),что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. По мнению автора, из принципа охраны недр как основы и жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории, логически вытекает необходимость защиты публичных интересов в форме обязанности недропользователя осуществлять социально-экономическое развитие соответствующей территории. Положениями п.2 ст. 36 Конституции РФ провозглашается свобода осуществления прав собственника, которая ограничивается лишь правами и законными интересами других лиц и принципом ненанесения ущерба окружающей среде.
Положениями ст. 71 Конституции РФ определен перечень предметов исключительного ведения РФ – установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; определение правового статуса континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Континентальный шельф и исключительная экономическая зона согласно положениям ст. 67 Конституции РФ находятся под юрисдикцией РФ[98].
Предметы совместного ведения в сфере недропользования определены в свою очередь в статье 72 Конституции РФ. К таковым относятся в частности – вопросы владения, пользования и распоряжения недрами на территории РФ; недро- и природопользование; законодательство о недрах.
Остается совершенно непонятным, что подразумевалось законодателем под термином «совместное ведение». Как пишет Б.Д.Клюкин, не ясно, на каком праве собственности (исключительном или общем) они (РФ и субъекты РФ – прим. Автора) являются собственниками недр. Не ясно, какое понятие, собственности или компетенции заменяет понятие «совместное ведение»[99]. Автор согласен с мнением Б.Д. Клюкина в том, что принцип совместного ведения не огражден, с одной стороны, от диктата федерального центра с его системой вертикального государственного управления на началах субординации и, с другой стороны, от стремления субъектов Федерации к автономии, законодательно оформляющих закрепление под свою юрисдикцию всех природных ресурсов, расположенных на их территории[100].
При толковании данного термина необходимо исходить, прежде всего, из его лингвистического понимания. Словарь В.Даля отождествляет этот термин со словом «водить», которому он дает в свою очередь значение «помогать», «вести за собой», «указывать путь» и, наконец, «предводительствовать, будучи начальником»[101]. Очевидно, что исходя из лингвистического понимания можно в целом заключить, что понятие «ведение» тождественно понятию управления. По мнению О.Е.Кутафина, понятие «ведения» в общем, означает, что соответствующие сферы и отрасли хозяйства страны, виды имущества, определенные виды деятельности являются предметами государственного регулирования на соответствующем уровне.
Проф. Б.Д. Клюкин даёт следующее определение понятия «совместное ведение» - «административное распоряжение, осуществляемое органами госудаственного управления двух уровней, связанных между собой субординацией вертикальных отношений»[102].
По мнению автора, необходимо усовершенствовать понятие государственной собственности на недра, данное в Законе РФ «О недрах»(ст.1²) путем его разграничения на участки недр, находящиеся в собственности РФ и участки, находящиеся в собственности субъектов РФ. Представляется верным мнение Б.Д.Клюкина о нежелательности трехзвенной структуры права государственной собственности на недра – «Регулирование, по нашему мнению, - пишет Б.Д Клюкин, должно подразделяться не на федеральное, совместное и субъектов Федерации, а только на федеральное и субъектов Федерации. В противном случае, мы получаем либо диктат федеральной власти, либо ситуацию не имеющую решения, что в настоящее время и затормозило решение многих вопросов предоставления недр в пользование»[103]. К сказанному Б.Д.Клюкиным остается добавить, что в Конституции РФ полномочия субъектов РФ прописаны по т.н. «остаточному принципу»- ст. 73 Конституции РФ установлено, что субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Последнее создает почву для многочисленных злоупотреблений.
Некоторые ученые-юристы вообще считают невозможным использование конструкции права собственности применительно к недрам. Так, О.М.Теплов и А.В.Дубинин высказывают мнение о принципиальной невозможности такого разграничения, в силу геологического единства пространства недр и исходя из общенационального значения недр и их ресурсов для обеспечения энергетической и экономической безопасности РФ[104].
Действительно, одной из особенностей предмета исследуемых правоотношений является геологическое единство пространства недр. Однако, что же тогда предоставляется пользователю недр на основании лицензии? Напомним, что согласно положениям ст. 7 Закона РФ о недрах, пользователю предоставляется участок недр в виде горного отвода - геометризованного блока недр. При определении его границ учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Геологическое единство недр не означает их неделимости. Разумеется, невозможно разграничить недра исходя из критериев объема залегаемых на каждом их участке запасов полезных ископаемых, поскольку объем их не всегда определен и не всегда точно определим. Однако, вполне возможно разграничить их в зависимости от вида залегаемых в них ресурсов, что уже потенциально заложено в федеральном законодательстве в виде разграничения прав по пользованию и распоряжению месторождениями общераспространенных полезных ископаемых[105]. Попытка разграничить право государственной собственности на недра на собственность РФ и субъектов была предпринята Федеральным законом РФ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ. Он закрепил в перспективе реальную возможность ния прав распоряжению ивенности на недра.Тюмень 2003 С 14 собственности.Так, по мнению Даниловой Н.В., участокдля федеральных органов исполнительной власти объявить фактически любое месторождение полезных ископаемых объектом федерального значения.
Основным актом, непосредственно регулирующим отношения в сфере пользования недрами, является Закон РФ «О недрах» 1992 года № 2395-1, который определил, что законодательство РФ о недрах основывается на Конституции РФ и состоит из: Закона РФ «О недрах» и принимаемых в соответствии с ним нормативно-правовых актов РФ и субъектов РФ, закрепив, таким образом, приоритет норм Закона РФ «О недрах» над остальными нормами права, регулирующими отношения, складывающиеся по поводу использования и охраны недр.
Указанным актом установлена государственная собственность на недра, а осуществления полномочия собственника недр осуществляются в соответствии с принципом совместного ведения. Оборот участков недр по данному Закону существенно ограничен. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога. Что же касается права собственности на уже извлеченные из недр полезные ископаемые, то они могут находиться в любой форме собственности в соответствии с условиями предоставляемой пользователю недр лицензии на пользование недрами.
Как уже упоминалось выше, для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения. Порядок отнесения участков недр к участкам этой категории, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются согласно положениям Закона РФ «О недрах» федеральными законами. Так, нуждается в четком определении используемого в ст. 2.1. определения ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ.
Неоднозначная ситуация сложилась и в связи с распределением полномочий по предоставлению права пользования месторождениями общераспространенных полезных ископаемых между субъектами РФ и органами местного самоуправления. С одной стороны, Закон РФ «О недрах» провозгласил недра собственностью государства, отказавшись признать право органов местного самоуправления на недра. С другой, - положениями ст. 4 и 18 Закона РФ «О недрах» отнес к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации установление порядка пользования недрами и порядок предоставления недр в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, в то время как, непосредственно предоставление разрешения на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, равно как и контроль за использованием и охраной недр при их добыче, отнесено согласно положениям ст.5 того же Закона «О недрах» к полномочиям органов местного самоуправления[106].
Нормам права установленным в ст.4 и 18 Закона РФ «О недрах» противоречит в свою очередь ст. 10.1 того же закона, согласно которой основанием возникновения права пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые является только решение уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации[107].
По мнению автора, необходимо исключить из абз.3 ст.5 Закона РФ «О недрах» слова «Предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых», перенеся его в ст. 4 Закона РФ «О недрах» в качестве абз. 16 ст. 4, передав, таким образом, полномочия по предоставлению общераспространенных полезных ископаемых субъектам РФ.
Закон РФ «О недрах» вводит категорию т.н. «участков недр местного значения» не определяя объем данного понятия Федеральным законом РФ №-58-ФЗ, вступившим в силу 29 апреля 2008 года, устанавливается принцип совместного выделения участков недр местного значения Федералнього агентства по недропользованию и соответствующего органа субъекта Российской Федерации Примечательно, что термин «участки недр местного значения» употреблялся в законодательстве всегда в паре с месторождением, содержащим общераспространенные полезные ископаемые. Эти категории не являются тождественными, во-первых, в силу самого факта упоминания двух этих категорий в законодательстве, во-вторых, в силу очевидного различия понятий «месторождение» и «участок недр». В ряде субъектов РФ, уже приняты законы, регулирующие предоставление права пользования участками недр местного значения. При этом определения этому понятию не давалось.
Интересным представляется решение проблемы разграничения права государственной собственности на природные ресурсы в законодательстве КНР. Это разграничение проводится Законом КНР «О недрах» через призму права распоряжения. Предоставление недр в пользование осуществляется либо Министерством Земельных и Природных Ресурсов КНР либо его территориальными подразделениями в зависимости от его народно-хозяйственной значимости. Критерии определения последней установлены совместным Постановлением Государственной Комиссии по планированию и Министерства геологии и недропользования при Государственном Совете КНР от 13.09.1989 № 1137 (в редакции от 05.09.1997 г.). Автор предлагает отказаться от использования в Законе РФ «О недрах» категорий участков недр «местного» и «федерального» значения и осуществить разграничение права государственной собственности на участки недр, руководствуясь видом содержащихся в них полезных ископаемых[108].
Выше автором уже высказывалась идея постепенного реформирования законодательства РФ о недрах, в том числе за счет введения договорно-правовых форм пользования недрами. В связи с этим автор предлагает ввести на уровне субъектов РФ договорно-правовую основу предоставления месторождений общераспространенных полезных ископаемых, изложив предлагаемый автором de lege ferenda абз. 16 ст.4 Закона РФ «О недрах» в следующей редакции:
«…предоставление в соответствии с установленным порядком права на поиск, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых».
Это даст возможность диверсифицировать систему предоставления права пользования недрами. В развитие положений Закона РФ «О недрах» принято Положение о порядке лицензирования пользования недрами (утв. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 15.07.1992 г.)[109]. Следует заметить, что это Положение во многом противоречит Закону РФ о недрах, а ряд его норм просто устарел.
Основным источником правового регулирования отношений в сфере добычи драгоценных металлов и камней является Федеральный закон РФ «О драгоценных металлах и камнях» от 26.03.1998 года № 41-ФЗ. В преамбуле данного федерального закона указано, что он устанавливает правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, определяет основные виды и основные формы государственного контроля за геологическим изучением и разведкой месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычей
Указанный федеральный закон несколько расширил понятие добычи, по сравнению с Законом РФ «О недрах» включив в объем понятия «добыча драгоценных камней» помимо их извлечения также и сортировку, первичную классификацию и первичную оценку драгоценных камней[110].
Этим законом также утверждено отличное от закрепленного в Законе «О недрах» решение вопроса о праве собственности на добытые полезные ископаемые – согласно которому добытые из недр драгоценные металлы и драгоценные камни, а равно иная продукция и доходы, правомерно полученные при добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, являются собственностью субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, если иное не установлено лицензиями на их добычу, договорами поставок, в том числе договорами поставок продукции для федеральных нужд, заключенными с участием этих субъектов, а также международными договорами Российской Федерации.
Российская Федерация является собственником лишь незаконно добытых драгоценных металлов и драгоценных камней. В то же время согласно положениям ст.1² Закона РФ «О недрах», добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться во всех возможных формах собственности.
Определенного внимание заслуживает также Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» Несмотря на то, что согласно положениям ст. 2 данного нормативного акта предметом его регулирования является среди прочего пользование недрами -добыча природного особенности использование месторождений газа регулируются этим актом весьма поверхностно. По сути, предметом его регулирования являются лишь особенности отнесения месторождений газа к объектам федерального значения и порядок ввода этих месторождений в эксплуатацию, установлены особенности формирования федерального фонда резервных месторождений газа.
Одним из принципиальных вопросов на сегодняшний день является соотношение в регулировании отношений в сфере пользования и охраны недр горного законодательства с гражданским законодательством.
Гражданский Кодекс РФ 1994 содержит в п. 3 ст. 2 положения, исключающие из сферы гражданского права имущественные отношения, основанные на властном подчинении, если иное не предусмотрено законодательством. Критерием разграничения является метод регулирования, присущий разным отраслям права. Применение положений ГК РФ в конкретных спорах зависит от того, являются ли спорные имущественные правоотношения гражданско - правовыми, а нарушенное обязательство - денежным, а если не являются, то имеется ли указание законодателя о возможности их применения к спорным правоотношениям[111]. Отношения пользователей недр и государства (в частности по предоставлению в пользование участков недр, основываются на властном подчинении одной стороны другой. При этом рядом ученых высказывается мнение о гражданско-правовой природе лицензии и лицензионного соглашения. Эта же концепция возобладала в российской судебной и арбитражной практике. В свете пропагандирования рядом ученых и общественных деятелей перехода российской системы недропользования на договорно-правовую основу, предлагается гражданско-правовая модель договоров пользования недрами.
Исключительно важным для темы нашего исследования представляется вопрос о соотношении и взаимодействии норм горного и земельного законодательства. Разведку и добычу полезных ископаемых невозможно осуществлять без использования земельного участка как пространственно-операционного базиса. Ранее участок недр вообще рассматривался как составная часть земельного участка. Предоставление земельного участка для целей недропользования регулируется положениями абз 6 ст. 11 Закона РФ «О недрах». Как следует из текста данного документа, предоставление лицензии на пользование недрами возможно лишь при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования.
Отвод земельного участка в натуре и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию.
Земельный Кодекс РФ 2001 г, в свою очередь устанавливает в п.4 ст. 88 следующий порядок оформления прав недропользователя на земельный участок. Последний предоставляется после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель[112].
Важным представляется рассмотрение правовых вопросов пользования недрами континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Федеральная Целевая программа «Экология и природные ресурсы России» предусматривает для реализации цели устойчивого сбалансированного развития минерально-сырьевой базы вовлечение в сферу хозяйственных интересов минерально-сырьевых и, прежде всего, топливно-энергетических ресурсов континентального шельфа Российской Федерации
Проблему распространения горного законодательства РФ на отношения, возникающие по поводу использования недр исключительной экономической зоны РФ впервые поставил А.И.Перчик. По его мнению, в горном праве существует неопределенность относительно того, является ли деятельность в исключительной экономической зоне предметом горного права или же она покрывается регулированием правоотношений на континентальном шельфе[113].
Согласно положениям Конституции РФ 1993 года, в территорию РФ включаются: 1)территории субъектов РФ 2) внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Согласно пункта 2 той же статьи, Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права. Статья 71 Конституции РФ называет определение статуса и защиту исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации в числе предметов ведения Российской Федерации.(пункт «н»).
Согласно положениям Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (Монтего-Бей) UNCLOS (п.1 ст. 76) Континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводный окраины материка или на расстояние 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние.
Согласно этой же Конвенции, исключительная экономическая зона - включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводный окраины материка или на расстояние 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние. При этом, ширина исключительной экономической зоны не должна превышать 200 морских миль, отсчитываемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.
Таким образом, основная разница между континентальным шельфом и исключительной экономической зоной состоит в том, что континентальный шельф может простираться на любое расстояние – он ограничен лишь внешней границей подводной окраины материка.Если же подводная окраина материка не простирается на расстояние 200 морских миль, то континентальный шельф может и выйти за ее пределы.В то же время исключительная экономическая зона всегда ограничена пределом в 200 морских миль.
Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне РФ» от 17 12. 1998 года № 191-ФЗ определяет исключительную экономическую зону как морской район, с особым правовым режимом находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему. Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Федеральный закон РФ «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30.11.1995 года № - 187 ФЗ придает понятию континентального шельфа следующий объем – оно включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль. Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права.
Федеральный закон РФ «О континентальном шельфе РФ» даёт также определение понятия «подводная окраина материка» - продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема.
По мнению автора указанный А.И.Перчиком недостаток Закона РФ «О недрах» не является проблемой. Объем понятия «континентальный шельф» шире объема понятия «исключительная экономическая зона» и логически включает его в себя. А отношения недропользования на континентальном шельфе регулируются Законом РФ «О недрах» в силу прямого указания на то положений абз. 2 ст. 1 последнего. Исходя из изложенного в настоящей главе представляется возможным сделать следующие выводы: Если европейская юридическая наука и законодательство изначально придерживалось вещно-правовой трактовки права пользования недрами и эволюция шла по пути постепенного ограничения вещных прав, то доктрина колониальных и полуколониальных государств трактовала предоставление права пользования недрами как уступку государством535353535353535353535353535353535353535353535353535353535353535353535353535353535353535353535353535353535353 своей территории.Такая ориентация объясняется тем, что эти государства не имели собственного законодательства, регулирующего вопросы недропользования. Это привело к тому, что роль регулирующего инструмента взяли на себя концессионные договоры, которые естественно формулировались не в пользу государств. По мнению автора, право пользования недрами представляет собой смешанный институт, соединивший в себе вещно-правовые и обязательственно-правовые признаки.
Еще одной важной тенденцией является постепенное снижение роли договора на пользование недрами и лицензии в регулировании отношений недропользователя и государства. Постепенно, регулирующую роль берет на себя законодательство. Надо сказать, что в отношении договоров эта тенденция проявляется в гораздо меньшей степени. Однако и здесь имеет место снижение роли договора, выражающееся в закреплении условий пользования недрами в актах законодательства.
В развитии правового регулирования пользования недрами, следует отметить такую тенденцию как обременение права недроопльзования различными обязанностями и обязательствами. Более того, недропользователь наделяется и такими обязанностями, которые выходят за рамки собственно правоотношений по пользованию недрами – по страхованию местного населения, выплата компенсации в случае нанесения ущерба окружающей среде, осуществление капиталовложений в экономику, строительство и эксплуатация объектов социальной и экономической инфраструктуры. Иначе говоря, основной современной тенденцией в эволюции правовых отношений по предоставлению в пользование участков недр на сегодняшний день является закрепление в законодательстве и концессионных договорах публичного интереса. Последний понимается с одной стороны как интерес государства (но не как контрагента по сделке, а как организации публичной власти в обществе), с другой – как интерес лиц, чьи права и интересы непосредственно затрагиваются работами по добыче полезных ископаемых.
Автор делает вывод о существовании трех систем предоставления права пользования недрами 1) разрешительной 2) договорной 3) договорно-правовой.
Разрешительная система предполагает в качестве единственного основания предоставления права пользования недрами разрешение органа государственной власти. Лицензионно-разрешительная – предполагает наличие у недропользователя а)лицензии на осуществления определенных видов деятельности б)разрешения органа государственной власти на пользование участком недр. Договорная система устанавливает в качестве единственного основания договор государства с пользователем недр. Договорно-правовая предполагает таковыми а) соответствие недропользователя условиям указанным в законе б)наличие концессионного договора между государством и недропользователем.
Как разрешительная, так и договорная система в чистом виде постепенно уходят в прошлое. Свобода усмотрения органа государственной власти в сфере предоставления участков недр в пользование постепенно ограничивается законом.
Современное законодательство РФ о недрах нуждается в изменении. Однако, для успешного проведения реформы собственно этой системы, необходимо внести изменения в иные нормы законодательства. Очевидно, что реформирование системы предоставления права пользования недрами обречено на неудачу, если не будет решен вопрос о разграничении права государственной собственности на недра, не будут решены противоречия связанные с правом органов местного самоуправления на недра. Наконец должны быть решены проблемы соотношения законодательства о недрах со смежными отраслями законодательства (водным, земельным, лесным, гражданским, законодательством о континентальном шельфе и исключительной экономической зоне)
Дата добавления: 2015-09-10; просмотров: 94 | Поможем написать вашу работу | Нарушение авторских прав |