Читайте также:
|
При изучении института лицензирования пользования недрами в законодательстве РФ, сразу же следует отметить его отличие от института лицензирования иных видов деятельности, которое состоит, прежде всего, в том, что объектом последнего выступает вид деятельности. Например, п.1 ст. 17 Федерального закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 08.08.2001 N 128-ФЗ, лицензированию подлежат следующие виды деятельности: эксплуатация взрывоопасных производственных объектов; эксплуатация пожароопасных производственных объектов; эксплуатация химически опасных производственных объектов; хранение взрывчатых материалов промышленного назначения; применение взрывчатых материалов промышленного назначения; геодезическая деятельность; выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления; погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте; погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам в морских портах; погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте; деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов[137].
Лицензия же на пользование участком недр, в соответствии с положениями абз. 3 ст. 11 Закона РФ «О недрах», п.2.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.
Неполным в это связи представляется определение лицензии данное А.Б.Багандовым, которое неоправданно сужает предмет лицензирования, ограничивая его правом на осуществление определенного вида деятельности или «паспорта юридического или физического лица(индивидуального предпринимателя), подтверждающий наличие у него реальных возможностей и предпосылок для осуществления конкретного вида деятельности»[138].
Если лицензия, предоставляемая в соответствии с Федеральным законом РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 08.08.2001 г. является документом, удостоверяющим право на совершение определенных действий, то лицензия на пользование участком недр удостоверяет право лицензиата на пользование индивидуально-определенным участком недр.
Закон РФ «О недрах» 1992 г. (ст. 5, 9, 11, 25) Федеральный закон РФ «О драгоценных металлах и камнях» отождествляют лицензию на право пользования недрами с разрешением. Например, ч.3 ст. 9 Закона РФ «О недрах» установлено, что в том случае, если для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности или заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами.
Абзац 3 ст.5, устанавливающей полномочия органов местного самоуправления в сфере пользования недрами, закрепляет право последних на предоставление разрешений на пользование недрами.
Напротив, Положение о порядке лицензирования пользования недрами четко разграничивает эти два понятия. Так абз. 3 ст.1 Положения устанавливает перечень работ, для осуществления которых не требуется лицензии, однако в том же абзаце устанавливается необходимость получения разрешения на их проведение. Статья. 16.1 требует от обладателей лицензий на пользование недрами дополнительных разрешений на геологическое изучение недр за счет собственных средств в пределах предоставленных им участков недр.
Указанный недостаток понятийного аппарата (актуальный не только для правового регулирования отношений по пользованию недрами) широко обсуждается в юридической науке. Во-первых, отсутствие четких понятий представляет определенную сложность его практического применения. Во-вторых, отсутствие общего понятийного аппарата негативным образом влияет и на определение объема полномочий государственных органов, осуществляющих лицензирование пользования недрами.
Еще древнекитайский философ Конфуций отмечал важность правильного употребления понятий. «Если имена неправильны, то слова не имеют под собой оснований. Если слова не имеют под собой оснований, то дела не могут осуществляться.»[139].
Как верно отмечается Д.А.Керимовым «Чем богаче терминологический фонд, подробнее обработана и шире используется специальная законодательная терминология, тем в большей мере достигаются устойчивость, определенность и лаконичность закона»[140].
Представляется, что в данном случае четкое разграничение понятий оправдано - термин «лицензия» исходя из его этимологии, означает «вольность, свобода делать что угодно»[141].Однако, разрешение на пользование определенным участком недр ограничивает сферу действия этой «свободы» рамками горного отвода. Кроме того, если лицензия в первом значении лишь управомочивает лицензиата на совершение определенных действий. Недропользовательская же лицензия также и обязывает ее обладателя воздерживаться от совершения определенного рода действий и соблюдать условия пользования недрами.
Д.В.Хаустов высказывает верную мысль о различии лицензии на пользование недрами и лицензии на осуществление отдельных видов деятельности, поскольку они являются двумя разными инструментами воздействия на хозяйственные отношения. Предполагается, что лицензия на пользование участком недр – правоустанавливающий документ, а лицензия на осуществление отдельных видов деятельности осуществляет сугубо контрольную функцию – наделяет правом на осуществление определенных видов деятельности лиц, соответствующих минимальным требованиям для осуществления этих видов деятельности.
Однако, современное российское законодательство о недрах идет по несколько иному пути – оно не предусматривает лицензирования деятельности по разведке и добыче полезных ископаемых. Предполагается, что ее заменяет конкурсно-аукционная система отбора претендентов, закрепленная Законом РФ «О недрах» и Положением о порядке лицензирования пользования недрами. Однако, принятие решения о проведении конкурсов или аукционов, состав и порядок работы конкурсных и аукционных комиссий, а также определение порядка и условий их проведения осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами, а в отношении каждого участка недр или группы участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ - Правительством РФ. Кроме того, сами по себе результаты конкурса не являются основанием для предоставления права пользования недрами – из текста ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» становится ясно, что юридическим основанием предоставления права пользования недрами является решение органа государственной власти (за исключением абз.5 ст. 10.1)[142]. В случае, если конкурс объявлен несостоявшимся в связи с поступлением заявки от единственного участника, лицензия может быть выдана этому участнику. Представляется что такая система предоставления прав пользования недрами создает основу для коррупции. Более того, в будущем предполагается полная замена конкурсов аукционами[143]. Вполне возможно, что в результате такой замены будет исключена возможности для произвола чиновников, распределяющих участки недр в ходе специальных конкурсов. Однако, аукцион в отличие от конкурса предполагает в качестве основного критерия отбора пользователей единовременный платеж за пользование недрами. Представляется, что наличие достаточных денежных средств для уплаты необходимой суммы далеко не свидетельствует с необходимостью о желании или возможности потенциального обладателя лицензии на пользование участком недр к производству соответствующих работ[144]. Не секрет, что право пользования недрами приобретается зачастую не для разведки и добычи полезных ископаемых, а для его передачи. Кроме того, далеко не все 747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474747474виды пользования недрами требуют обязательного проведения конкурса или аукциона.
Из изложенного выше следует необходимость изменения порядка лицензирования пользования недрами. Представляется необходимым восстановить пользование недрами для разведки и добычи полезных ископаемых в качестве лицензируемого вида деятельности. В условия аукционов на право пользования недрами необходимо включать: сумму задатка; обязательства по социально-экономическому развития территории пользования недрами втч. обязательства по рекультивации нарушенных земель, обязательства по страхованию населения; минимальный и максимальный уровни извлечения полезных ископаемых
Представляется целесообразным осуществить более четкое разграничение недропользовательской лицензии и лицензии на осуществление определенного вида деятельности. По мнению М. М. Бринчука, указанные выше лицензии выполняют одинаковую функцию, и их разграничение может повлечь только путаницу и бюрократизацию в данной сфере[145]. Однако, принципиальная разница этих двух видов лицензии очевидна. Что же касается возможной «путаницы» при их разграничении, то по мнению автора, напротив употребление в Законе РФ «О недрах» этих понятий в качестве равнозначных порождает отнюдь не меньшую путаницу и трудности в понимании и практическом применении законодательства о недрах.
Кроме того, это позволит улучшить предварительный контроль за пользователями недр, который согласно Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» фактически подлежит отмене – согласно п.7 ст. 18 Закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности», со дня вступления в силу технических регламентов прекращается лицензирование следующих видов деятельности: эксплуатация взрывоопасных производственных объектов; эксплуатация пожароопасных производственных объектов; эксплуатация химически опасных производственных объектов; производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений; производство маркшейдерских работ; геодезическая деятельность; картографическая деятельность. Таким образом, фактически ликвидируется предварительный контроль за недропользователями. Автор предлагает ввести лицензирование деятельности по разведке и добыче полезных ископаемых.
Схожий предлагаемому автором порядок закреплен в законодательстве об использовании атомной энергии (понятие «использование атомной энергии» включает в себя разведку и добычу урановых руд[146]). Деятельность по разведке и добыче урановых руд относится к лицензируемым видам деятельности.
Лицензирование деятельности в области использования атомной энергии регулируется Положением о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 N 865, (в ред. постановлений Правительства Российской Федерации от 03.10.2002 N 731, от 01.02.2005 N 49) выдача лицензии во-первых, обуславливается представлением комплекта документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности ядерной установки, радиационного источника, а также пункта хранения ядерных материалов и/или радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов (далее именуются - пункты хранения) и/или заявленной деятельности;
Кроме того, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет сопровождение выданной лицензии путем проведения инспекций с целью проверки выполнения условий действия лицензии, (п.5 Положения), а также путем внесения в условия действия лицензии необходимых изменений.
Некоторые ученые склонны усматривать в лицензии на пользование участком недр гражданско-правовую сделку. Такое мнение высказывает в частности Ю.Туктаров в статье «Частная сущность права недропользования». «Во-первых, - пишет Ю.Туктаров, тот факт, что право недропользования возникает на основании административного акта, не означает, что такое право является административным. В частности, об этом свидетельствует ст. 8 ГК РФ, в которой акт государственного органа отнесен к основаниям возникновения гражданских прав и обязанностей.
Во-вторых, признание в законодательстве того, что право возникает на основании решения государства, не означает, что такое решение является административным актом. Напротив, анализ положений Закона о недрах позволяет заключить, что решение государства является только частью встречного волеизъявления государства и недропользователя. Принятие решения завершает согласование воли указанных субъектов, а указание на него как на основание недропользования сделано для обеспечения максимальной определенности момента наступления правовых последствий.»[147]. Кроме того, Ю.Туктаров обосновывает свою позицию ссылками на положения ч. 3 ст. 11 Закона РФ «О недрах» - закрепляющие выдачу лицензии на основе «заранее согласованных условий» (что, по мнению Ю.Туктарова, подтверждает свободу согласования условий пользования недрами), на положения ч. 3 ст. 16 того же акта утверждающие, что «при предоставлении лицензии на бесконкурсной основе все виды согласований проводятся совместно с потенциальным пользователем недр». Наконец, в обоснование своих положений о гражданско-правовом характере недропользовательской лицензии Ю.Е.Туктаровым приводятся нормы ч. 5 ст. 12 Закона РФ «О недрах» допускающие изменение условий лицензии только при обоюдном согласии пользователя недр и органов, предоставляющих лицензию и нормы абз. 3 ч. 1 ст. 20 того же Закона.
Позиция Ю. Туктарова представляется не вполне обоснованной. Разумеется, было бы странно обосновывать административно-правовой характер недропользовательской лицензии лишь тем фактом, что она предоставляется на основании административного акта государственного органа. То, что административный акт согласно положениям ст. 8 ГК РФ является основанием возникновения гражданских прав и обязанностей, отнюдь не доказывает и исключительно гражданско-правовой природы любых отношений, возникающих на основании административного акта.
Вряд ли возможно согласиться с доводом Ю.Туктарова о том, что «признание в законодательстве того, что право возникает на основании решения государства, не означает, что такое решение является административным актом.»[148]. Что же в таком случае представляет собой административный акт? Это основанное на законе юридически властное решение уполномоченного субъекта исполнительно-распорядительной деятельности, принимаемое в одностороннем волевом порядке с соблюдением определенной формы и процедуры и направленное на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение либо прекращение административно-правовых отношений в целях реализации управленческих задач и функций исполнительной власти. Иначе говоря, административным актом является применение норм административного права. Это подзаконный акт, который издается на основании и во исполнение закона. По мнению автора, решение органа государственной власти о выдаче лицензии на пользование недрами является именно административным актом.
Ссылка Ю.Туктарова на положения п. 3 ст. 11 Закона РФ «О недрах» в обоснование того, что возникновение лицензионных отношений недропользования является добровольным, представляется нам ошибочной, указанная норма закрепляет отнюдь не выдачу лицензии на основе «заранее согласованных условий», сколько напротив, обуславливает существование права пользование участком недр соблюдением владельцем титула «заранее оговоренных условий». Что касается нормы ч.3 ст. 16 Закона РФ «О недрах», которая устанавливала обязанность проведения всех согласований с участием потенциального недропользователя то Федеральным закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, то в эту статью Закона «О недрах» были внесены изменения и дополнения, которыми данное правило о необходимости согласования условий пользования недрами с участием потенциального недропользователя было отменено[149].
И наконец, в качестве доказательства волевой (добровольной) природы возникновения права недропользования Ю. Туктаров приводит норму абз. 3 ч. 1 ст. 20 устанавливающую прекращение права пользования недрами «при отказе владельца лицензии от права пользования недрами».
В этой связи необходимо заметить, что в случае отказа пользователя от участка недр, он обязан выполнить обязательства по ликвидации и консервации горных выработок и объектов обустройства месторождения (ст. 21 и 26 Закона РФ «О недрах»).
Согласно положениям п.3 ст. 2 ГК к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
Необходимо учитывать, что государство, предоставляя участки недр в пользование, выступает в двойной роли. Государство устанавливает обязательные для выполнения правила, регулирующие пользование недрами, таким образом, отношения по предоставлению участков недр в пользование основаны на подчинении пользователя недр органам государственной власти. Публично-правовой характер пользования недрами вытекает из обязанности пользователя недр (согласно ч. 2 ст.22 Закона РФ «О недрах») обеспечить:
1) соблюдение требований утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;
2) соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых;
3) ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранность;
4) представление геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации;
5) представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики;
6) безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;
7) соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;
8) приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;
9) сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию;
10) выполнение условий, установленных лицензией, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.
По словам А.Б. Пешкова правовой режим лицензионной деятельности является специальным административно-правовым режимом, для которого характерно наличие волеизъявления субъекта на добровольное приобретение специального правового статуса, в структуре которого отмечается преобладание позитивных обязанностей, что характерно для административно-правовых отношений[150].
Следует несколько более подробно остановиться на абз. 10 ч.2 указанной статьи. Из его содержания логически вытекает обязанность владельца лицензии на недропользование осуществлять добычу полезных ископаемых. Если же пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах, то органы государственной власти вправе досрочно прекратить право пользования недрами[151].
Кроме того, публичный характер правовых отношений в сфере пользования недрами закреплен в п.1 ст. 9 Конституции РФ о необходимости использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. П. 2 ст. 36 Конституции РФ Владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Корреспондирующие друг другу статьи 42 и 58 Конституции РФ, закрепили право каждого на благоприятную окружающую среду и соответствующей обязанности бережно относится к природным богатствам.
Согласно пункта 2. ст.1 ГК РФ Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе.
Пользование недрами (а равно другими природными ресурсами) не может осуществляться субъектами исключительно в собственном интересе, что прямо следует из положений Конституции РФ (п.1 ст.9; п.2 ст.36 и ст.42).Очевидно, что пользование участком недр, которое априори наносит определенный вред окружающей среде, не может осуществляться недропользователями исключительно в своем интересе. Они обязаны использовать их таким образом
Лишним подтверждением отсутствия воли законодателя подчинить отношения, возникающие в сфере недропользования гражданскому праву, является формулировка пункта 2 статьи 3 ГК РФ, которая ограничивает объем понятия «гражданское законодательство» Гражданским Кодексом и принятыми в соответствии с ним федеральными законами. Часть первая ГК РФ была принята Государственной Думой РФ 21.10 1994 года и вступила в силу 01.01.1995 г, Закон РФ «О недрах» был принят и вступил в силу несколько раньше - 21 февраля 1992 года. Учитывая, что разрыв между сроками вступления в силу этих документов составляет почти три года, вряд ли возможно говорить о том, что Закон РФ «О недрах» принимался в соответствии с ГК РФ. Судебная практика рассматривает лицензионные соглашения через призму гражданского права. Так, например, ФАС Волго-Вятского Округа согласился с доводом кассатора о применении к спорным лицензионным соглашениям норм гражданского законодательства сославшись при этом на положения статьи 153 Гражданского Кодекса»[152]. ФАС Северо-Западного Округа установил в одном из своих Постановлений, что лицензионное соглашение «содержит признаки сделки, предусмотренной гражданским законодательством»[153].
Вывод арбитражного суда по данному спору представляется ошибочным. Действительно, лицензионное соглашение соответствует требованиям ст. ГК о сделках, если понимать ее в отрыве от остальных норм общей части Гражданского Кодекса. РФ. Норма п.1 ст. 2 ГК свидетельствует о нераспространении норм гражданского законодательства на отношения сторон, основанных на властном подчинении одной стороны другой.
Предметом права недропользования выступают не недра вообще, а участок недр, оформляемый в виде горного или геологического отвода - геометризованного блока недр. Иначе говоря, положениями Федерального закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 2001 г., лицензиат наделяется определенной правоспособностью. Недропользовательская же лицензия наделяет ее владельца также и субъективным правом – правом пользования определенным участком недр. По мнению Б.Д. Клюкина, М.К. Сулейменова, С.А. Сосны право пользования недрами представляет собой вещное право[154]. Д.Г. Храмов высказывает мнение о вещно-правовом характере права на пользование недрами в случае, если последнее предоставляется на основании закона[155].
Противоположная точка зрения высказывается Д.В.Хаустовым. Имея ввиду «лицензии о предоставлении особых видов имущества (прав на него) в пользования третьим лицам»[156], Д.В. Хаустов пишет, что «они оформляют, по сути, обязательственные отношения, в которых четко усматривается договорно-правовой характер, обусловленный необходимостью обоюдного согласия на вступление в правоотношение, а также согласования ряда условий природопользования на стадии получения разрешительной документации[157].
Представляется, что указанные выше взгляды, относящие недропользовательскую лицензию либо к институтам обязательственного, либо к институтам вещного права выглядят излишне категоричными. Вряд ли это оправдано учитывая условный характер разделения правовых отношений на вещные и обязательственные.
Вопрос о том, что понимать под вещным правом остается в юридической литературе предметом дискуссии. По данному вопросу представляется возможным выделить три точки зрения: 1) субъективные гражданские права делятся на вещные права, относящиеся к числу абсолютных, и обязательственные права, относящиеся к числу относительных прав;[158] 2) деление субъективных гражданских прав на вещные и обязательственные не имеет смысла, так как отсутствуют основания для такой классификации[159]; 3) наряду с вещными и обязательственными правоотношениями присутствуют правоотношения «смешанные» и субъективные гражданские права, обладающие свойствами обеих групп[160].
Наиболее адекватной автору представляется третья точка зрения. Действительно нельзя говорить о полном отсутствии практического смысла в разделении вещных и обязательственных прав.
Вещные и обязательственные права все же отличаются друг от друга по следующим признакам: во-первых, вещные права осуществляются в основном самими правообладателями, в то время как права обязательственные — действиями обязанного лица по осуществлению правомочия требования обладателя права; обязанность, противопоставленная субъективному вещному праву, выступает в форме обязанности воздержаться от определенного рода действий, обязательственному же праву напротив – обязанности совершать определенные действия; обладателю вещного права противостоит неопределенный круг лиц, а кредитору по обязательству — конкретное обязанное лицо (должник) или лица. Из этого вытекает принципиальное различие средств защиты вещных и обязательственных прав, принятое всеми современными системами гражданского законодательства: вещные права защищаются посредством actiones in rem, а обязательственные — actiones in personam.
Известный немецкий философ Г.Гегель писал: «Для собственности как наличного бытия личности недостаточно моего внутреннего представления и моей воли, что нечто должно быть моим, для этого требуется вступить во владение им. Наличное бытие, которое такое воление тем самым получает, включает в себя и признание других. …Внутренний акт моей воли, который говорит, что нечто есть мое, должен быть признан и другими»[161].
Представляется, что сказанное Гегелем по поводу отношений складывающихся по поводу собственности может быть распространено на любое вещное право, будь то собственность, аренда итд.,
Условность разделения правоотношений на вещные и обязательственные косвенно подтверждается представителями науки гражданского права. Так, возражая К.Д. Кавелину, А. В. Власова пишет, - «право нанимателя в отношении вещи в период действия договора найма не является обязательственным, так как наниматель способен осуществлять владение и пользование этой вещью без каких-либо активных действий со стороны обязанного лица (наймодателя). … Следовательно, отношения, возникающие из договора найма, представляют собой не смешанные (вещно-обязательственные), а существующие самостоятельно по отношению друг к другу обязательственное правоотношение, складывающееся между нанимателем и наймодателем, и вещное правоотношение, складывающееся между нанимателем и всеми третьими лицами, включая собственника переданной внаем вещи»[162]. Таким образом, Власова А.В. признает наличие в правовых отношениях, возникающих по поводу аренды двух элементов – вещно- и обязательственно-правового. Однако, автор не разделяет мнение Власовой А.В. о «самостоятельности» в арендных правоотношениях вещно-правового и обязательственно-правового аспекта. Представляется, что такая дихотомия не отражает истинного положения вещей. Разве арендатор не имеет по отношению к арендодетелю никаких обязательств? Аналогичного мнения автор придерживается и по вопросу о правовом регулировании отношений в сфере лицензирования пользования недрами. Лицензия на право пользования недрами не представляет собой вещного или обязательственного права в чистом виде. Она аккумулирует в себе признаки того и другого – с одной стороны недропользователь и собственник участка недр – государство связаны определенного рода обязательствами (выполнение условий лицензии, внесение платы за недра, консервация горных выработок и рекультивация земель и предоставление участка недр в пользование), с другой – недропользователь имеет исключительное вещное право на осуществление в границах предоставленного ему горного отвода пользования недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен (ч. 4 ст. 7 Закона РФ «О недрах»).
Известный французский юрист Е.Годеме дал следующее определение обязательственному праву – «Право требования от определенного лица предоставления, действия или воздержания»[163]. Включив в объем обязательственно-правовых отношений право требования воздержания от действий (характерное как раз для вещного права) Е.Годеме сам подчеркивает неопределенность границ вещного и обязательственного правоотношений.
Исследователи правовых отношений складывающихся в сфере пользования недрами косвенно признают смешанный характер субъективного права на участок недр. Об этом в частности, писал Н.Б. Мухитдинов, утверждая при этом, что в отношениях по предоставлению недр в пользование тесно переплетаются относительное и абсолютное право[164].Схожее мнение высказывается О.М.Тепловым, - содержание лицензии на пользование недрами «содержит в себе условия, характеризующие собственно участок недр предоставляемый в пользование и условия недропользования, которые определяются по согласованию с пользователем, либо вырабатываются в ходе состязательных процедур и относятся к обязательственной сфере отношений недропользования.»[165].
Автор согласен с точкой зрения Н.Б Мухитдинова о смешанном характере права, предоставляемого по лицензии на добычу полезных ископаемых. Однако, по его мнению, к отношениям, возникающим в сфере предоставления права пользования недрами положения гражданского законодательства вряд ли могут быть применимы.
Многими юристами термин лицензирование трактуется как форма контроля за законностью действий лица. Так, Д.Н. Бахрах определяет лицензирование как «административно-правовой режим, опосредующий особый порядок деятельности исполнительной власти, необходимый, прежде всего для обеспечения безопасности.»[166].
Часто термины «надзор» и «контроль» представляются синонимами. При этом нельзя не обратить внимание на разный характер проверки и полномочий, которыми располагают контрольные и надзорные органы. Предметом надзора помимо исполнения законов, являются также и иные формы реализации права, в частности соблюдение законов, которое обычно трактуется как следование запретам, установленным ими. Кроме того, надзор, всегда осуществляется извне по отношению к объектам иных систем.
Как писал А.Е.Яновский, «горное производство стремится лишь к возможно более дешевому и исчерпывающему извлечению полезных ископаемых…Государство заинтересовано в том, чтобы отведенное месторождение эксплуатировалось не хищнически, а на рациональных началах»[167]. о более дешевому и исчерпывающему извлечению полезных исокпаемыхцияовой систем888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888888
Институт лицензирования пользования недрами позволяет осуществлять контроль со стороны органов государственного управления за объектами лицензирования. К сожалению, эффективность работы контрольных органов относительно невысока во-первых ввиду отсутствия должной законодательной базы, регламентирующей деятельность лицензионных органов в части применения экономических санкций к нарушителям, во-вторых ввиду неприменимости норм Закона РФ «О недрах» об ответственности за нарушения соответствующего законодательства. С другой стороны, в законодательстве отсутствует институт принудительных мер восстановительного характера, связанных с компенсацией убытков лицензиату в связи с необоснованным приостановлением или прекращением лицензии на пользование недрами
Представляется, что довольно эффективным было бы положение, обязывающее государство возместить ущерб, который причинен лицензиату, с последующим взысканием его в полном объеме с виновного должностного лица.
По мнению М.С. Студеникиной различие между контролем и надзором состоит в широте охватываемой обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия. Органы контроля, пишет М.С. Студеникина, - интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал предоставленные ему полномочия. Специфика надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности действий конкретного объекта[168]. Надзор, как считают А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов, представляет собой специфическую разновидность государственного контроля[169]. В свою очередь, Н.Г. Салищева называет административным надзором специфическую форму надведомственного контроля и методом деятельности органов внешнего государственного контроля[170].
По мнению автора контроль и надзор соотносятся как род и вид. Если первый характеризует общее, то второй – частное проявление деятельности государства. Контроль не ограничивается наблюдением за соблюдением законодательства. Органы контроля получают информацию (наблюдают) не только о правомерности деятельности пользователя недр, но и о том, насколько последний эффективно и целесообразно использовал при этом предоставленные ему полномочия и ресурсы. Надзор же как функция государственных органов ограничивается проверкой законности деятельности пользователя недр. В самом общем виде контроль можно определить как мероприятия, включающие проведение проверки деятельности и сравнение ее с установленными требованиями с целью определения соответствия им. Такая деятельность может осуществляться не только органами государственной власти и местного самоуправления, но и контрагентами по гражданско-правовым обязательствам, находящимися в равноправных отношениях друг с другом[171]. Надзор же является исключительно функцией органов государственной власти.
Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр[172] провозглашает в п.2 задачей государственного геологического контроля обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства РФ и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.[173]Таким образом, указанное Положение сводит государственный контроль к надзору.
Проблемным является вопрос о соотношении лицензии на пользование недрами и лицензионного соглашения. Впервые мнение о необходимости индивидуализации условий пользования недрами высказал проф О. С. Колбасов. По его словам, «недостаточно определить горноотводный акт только как разрешение на разработку определенного месторождения полезных ископаемых. Горноотводный акт в какой-то мере является еще и соглашением двух сторон: органа Госгортехнадзора и горного предприятия. Эти обе стороны значения горноотводного акта необходимо отразить в новом горном законодательстве».[174]
В Законе РФ «О недрах» 1992 года, где в качестве основного правоустанавливающего акта была закреплена лицензия на пользование участком недр, предусматривалось заключение т.н. «лицензионного соглашения». Последнее, по мнению большинства ученых юристов не является самостоятельным договором, а является приложением к лицензии. В связи с этим В.В. Петров отмечал: «Господство административного метода регулирования природопользования в условиях социалистической системы хозяйства отнесло договор к числу вспомогательных средств... Длительное время в этих условиях лицензия как акт распорядительного органа власти была единственным документом, регулирующим отношения сторон. Договор, если и применялся в немногих случаях, то, как правило, служил средством уточнения взаимоотношения сторон»[175].
В судебной практике лицензионные соглашения зачастую трактуются как самостоятельные по отношению к лицензии договоры[176].
В одном из своих Постановлений, ФАС Северо-Западного Округа пришел к выводу о том, что на договорный (гражданско-правовой) характер отношений, связанных с пользованием недрами, указывает тот факт, что п. 3 ст. 12 Закона «О недрах» прямо предусматривает возможность пересмотра лицензионного соглашения на основании волеизъявления недропользователя. То обстоятельство, что лицензионное соглашение оформлено в виде приложения к лицензии, являющегося ее неотъемлемой частью, не свидетельствовало, по мнению суда о том, что оно является составной частью лицензии как административного акта государственного органа управления, а не гражданско-правовой сделкой[177].
Прямо противоположный вывод содержится в решении по делу N А05-6782/97-474/11 по иску прокурора Ненецкого автономного округа о признании недействительной лицензии НРМ N 10437 НЭ от 25 августа 1995 г., выданной на разработку нефтяных месторождений вала Гамбурцева Государственному геологическому предприятию «Ухтанефтегазгеология», предъявленному в Арбитражный суд Архангельской области в защиту государственных и общественных интересов Ненецкого автономного округа, арбитражный суд признал оспариваемый комплект лицензионных документов (титульный лист лицензии, лицензионное соглашение и другие приложения к лицензии) актом государственного органа и удовлетворил иск[178].
По мнению автора, для того, чтобы судить о правовой природе лицензионного соглашения, необходимо решить вопрос о соотношении условий лицензионного соглашения и самой лицензии. Таким образом, вопрос заключается в том, является ли лицензионное соглашение составной частью лицензии или же это самостоятельный договор.
Закон РФ «О недрах» в п. 3 ст. 11 устанавливает, что лицензия является документом, удостоверяющим право на пользование участком недр в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. При этом между органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования этим участком недр.
Пункт 1 ст.12 определяет содержание лицензии и ее неотъемлемых составных частей, которое включает в себя следующие данные: данные о целевом назначении работ; сроки действия лицензии и сроки начала работ; условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями; согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ.
Указанным выше положением ст.12 фактически объявила договор, который может быть заключен между недропользователем и государством по п.3 ст. 11 неотъемлемой частью лицензии. Кроме того, п.3 ст.12 Закона РФ «О недрах» установила, что в случае значительного изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, независящим от пользователя недр, сроки ввода в эксплуатацию объектов, определенные лицензионным соглашением, могут быть пересмотрены органами, выдавшими лицензию. Из этого следует, что сроки ввода в эксплуатацию, которые согласно части 1 статьи 12 входят в содержание лицензии и ее неотъемлемых составных частей определяются лицензионным соглашением, что лишний раз доказывает ее несамостоятельный характер относительно недропользовательской лицензии.
Н.И.Толстых высказывает мнение о том, что основание прекращения лицензии на пользование недрами, предусмотренное пунктом 2 ч.1 ст. 20 Закона РФ «О недрах» дублирует по смыслу пункты 7 и 9 ч.2 этой статьи в части возможности досрочного прекращения права пользования недрами по инициативе недропользователя[179]. Однако, сравнительный анализ этих трех оснований позволяет сделать вывод о принципиальном их различии. Если часть 1 ст. 20 Закона перечисляет те случаи, когда пользование участком недр автоматически прекращается, то часть 2 той же статьи устанавливает юридические факты, когда право пользования недрами лишь может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено. При этом в качестве основания как в части 1, так и в части 2 указан отказ пользователя недр. Представляется, что данное противоречие предоставляет государственному органу возможность произвольно решать вопрос о прекращении права пользования недрами.
Кроме того, ст. 8 Закона РФ о недрах пользование участками недр может быть ограничено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды.
Согласно ч.2 ст. 20 того же Закона пользование недрами может быть ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:
1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;
3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;
4) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие);
5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;
6) ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;
7) по инициативе владельца лицензии;
8) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах;
9) по инициативе недропользователя по его заявлению.
Федеральный закон РФ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» в п.1 ст. 19 устанавливает, что прекращение, приостановление или ограничение действия лицензии должны осуществляться в соответствии с Законом РФ «О недрах». Однако п.2 во-первых устанавливает в качестве оснований к прекращению лицензии:
1) истечение срока действия лицензии;
2) возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния указанного в лицензии вида деятельности;
3) нарушения условий лицензии (любых, а не только существенных, как это предусмотрено Законом РФ «О недрах);
4) нарушения владельцем лицензии правил и норм, установленных законодательством (а не систематического нарушения, как установлено Законом РФ «О недрах»;
5) возникновения чрезвычайных ситуаций;
6) ликвидации организаций;
7)если владелец лицензии в указанные сроки не приступил к осуществлению предусмотренной лицензией деятельности;
8) если заявленная деятельность нарушает или делает невозможной выполнение государственных обязательств по международным договорам РФ. При возникновении государственных обязательств по международным договорам РФ после выдачи лицензии государство возмещает убытки, причиненные в связи с прекращением заявленной деятельности.
Обращает на себя внимание формулировка абз.2 п.2 ст. 19 Федерального закона РФ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях». Она устанавливает, что в иных случаях, нежели вышеперечисленные, прекращение, приостановление или ограничение действия лицензии допускается по согласованию с владельцем лицензии либо по решению суда. Из этого следует, что перечень оснований прекращения лицензии на право разведки и добыче драгоценных камней является открытым.
Выше уже говорилось о том, что ни одно государство, обладающее значительными запасами полезных ископаемых не придерживается разрешительной, лицензионно-разрешительной или договорно-правовой системы пользования недрами в чистом виде. Если государство придерживается лицензионно-разрешительной системы, то эта лицензия обладает некоторыми чертами договора. И наоборот, исключительно договорно-правовая основа недропользования предполагает институт договора, который вряд ли может быть отнесен к категории гражданско-правовых[180].
Представляется, что лицензия на пользование недрами в том виде, в каком она закреплена в российском законодательстве с одной стороны не предоставляет пользователю недр достаточных гарантий, с другой не дает государству возможность максимально использовать все рычаги воздействия на недропользователя.
Наиболее адекватным выходом из создавшейся ситуации будет постепенное реформирование законодательства РФ о недрах и в частности лицензионной системы пользования недрами.
1.Представляется, что в этой связи необходимо исключить из Федерального закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» положение о нераспространении его действия на отношения по предоставлению в пользование участков недр и включить в ст. 17 пользование недрами в качестве лицензируемого вида деятельности. Лицензия на деятельность по добыче полезных ископаемых должна будет играть роль своего рода «сертификата», в то время как лицензия на право пользования участком недр (ее предлагается назвать разрешением) будет определять условия пользования недрами на конкретном участке. Наиболее удачным следует признать вариант постепенного реформирования лицензионно-разрешительной системы пользования недрами[181].
2. Предлагается отмена лицензионного соглашения. В Законе РФ «О недрах», необходимо выделить диспозитивные условия пользования недрами, которые согласовываются между сторонами. Существующая формулировка ч.3 ст. 11 Закона РФ «О недрах» позволяет арбитражным судам приходить к выводу о возможности незаключения лицензионного соглашения при выдаче лицензии. При этом его дополнительный, вспомогательный характер по отношению к лицензии на право пользования участком недр также подвергается сомнению. Отмена лицензионного соглашения автоматически снимет проблемы его соотношения с лицензией и необходимости определения его правовой природы.
Логика разграничения должна соответствовать особому характеру недропользовательской лицензии - на усмотрение сторон могут быть оставлены в частности конкретные виды обеспечения публичного интереса, сроки действия разрешения а также минимальный и максимальный уровни извлечения полезных ископаемых
3. Предлагается оставить в наличии лишь т.н. «сквозные» лицензии на пользование недрами. Это поможет стимулировать геологоразведочную деятельность и обеспечить стабильное воспроизводство минерально-сырьевой базы. Представляется целесообразным заимствовать канадский и венесуэльский опыт предоставления лицензий на разведку и последующую добычу полезных ископаемых на определенном участке недр. Однако, представляется возможным упростить передачу права пользования недрами, с тем условием, чтобы новый пользователь обладал лицензией на деятельность по разведке и добыче полезных ископаемых и являлся субъектом предпринимательской деятельности. При этом следует законодательно закрепить запрет передачи права пользования недрами без предварительных работ по очистке территории первоначальным пользователем недр или приобретателем права пользования недрами на конкретном участке.
4.Признание смешанного характера права пользования недрами, а точнее наличия в нем вещно-правового элемента, объективно ставит вопрос о возможности отчуждения права пользования участками недр. Особенно актуален вопрос о возможности залога лицензии на пользование недрами. Сторонники введения этого института в законодательство РФ (М.В. Дудиков, С.В. Генералов) считают, что в результате создания, такого, «вторичного рынка» прав пользования недрами государство могло бы получить существенную выгоду за счет вовлечения в разработку временно неиспользуемых месторождений, которые могли бы найти на этом рынке заинтересованных и эффективных пользователей. Наконец, по мнению С.В.Генералова, это позволит использовать механизм залога прав пользования недрами и реализации залогового права на публичных торгах, что, в свою очередь, может существенно облегчить доступ недропользователей к кредитным ресурсам на более выгодных условиях[182].
Проект Закона РФ «О недрах» N 187513-4 предусматривал в ст. 54 и 55 залог права пользования участком недр. При этом, если простая передача права пользования участком недр по данному законопроекту было возможна только «субъекту предпринимательской деятельности, отвечающему требованиям, предъявляемым к пользователям недр федеральными законами», то передача участка недр в залог (ст.55 Законопроекта) не требовала от залогодержателя и этого. Это выглядит вполне естественным, поскольку залог недвижимого имущества по российскому законодательству не предполагает перехода заложенного имущества во владение залогодержателя
Введение в российское законодательство института залога права пользования недрами сопряжено с рядом трудностей. Одна из них заключается в содержании залогового правоотношения, суть которого состоит в возможности для залогодержателя получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества (ст.334 ГК). Во-первых, как уже говорилось выше, существенной особенностью горных правоотношений является сложность с определением стоимости права пользования тем или иным участком недр[183].Во-вторых, для того чтобы получить удовлетворение из стоимости такого предмета залога необходимо возмездное отчуждение участка недр, что невозможно осуществить на законных основаниях. Иначе говоря, чтобы использовать залог, как адекватное обеспечение обязательств недропользователя-залогодателя перед залогодержателем необходима легализация купли-продажи участков недр, что вряд ли целесообразно. В-третьих, появится необходимость предупредить возможность спекуляции участками недр под прикрытием их залога.
Однако, не секрет, что недропользователи получая участок недр в пользование, например для целей разведки полезных ископаемых, не могут осуществлять добычу полезных ископаемых в силу нехватки финансовых средств, опыта в сфере добычи полезных ископаемых.
Для решения этой проблемы представляется целесообразным ввести в законодательство РФ о недрах институт обеспечения производства работ. Эти обеспечительные меры должны быть закреплены как акцессорные обязательства. По мнению автора наиболее эффективным обеспечением исполнения обязательств недропользователя будет залог денежных средств недропользователя, банковская гарантия и поручительство. На отношения сторон будут в полной мере распространяться положения гражданского законодательства. Однако, законодательством о недрах должно быть предусмотрено специальное правило касающееся перехода прав по акцессорному обязательству в случае перехода прав на участок недр. Эта мера будет своего рода гарантией исполнения обязательств недропользователя.
Помимо этого, в законодательстве стоит особо подчеркнуть предмет договора залога, обеспечивающего обязательства недропользователя. Им могут быть только денежные средства[184].
Задаток может использоваться лишь для обеспечения денежных обязательств недропользователя перед государством.
Отдельного рассмотрение заслуживает поручительство как способ обеспечения выполнения обязательств недропользователя. Последнее может использоваться для обеспечения обязательств недропользователей - юридических лиц принадлежащих иностранным государствам или создаваемым ими[185].Законодательство ряда государств запрещает или существенно ограничивает предоставление права пользования недрами компаниям, которые контролируются иностранными государствами[186].По мнению автора, такой запрет был продиктован в те времена, когда содержанием правоотношений по предоставлению права пользования недрами являлась уступка территории государства. В настоящее же время, когда непосредственный предмет правоотношений в сфере недропользования сузился до участка недр и обладатель права на пользование недрами обязан вести соответствующие работы это ограничение стало тормозом в развитии недропользования.
Надо сказать, что схожие меры использовались в законодательстве о недрах Советской России. Горный Закон РСФСР 1928 г предусматривал в ст 171. Обязанность каждого горнопромышленника одновременно с получением права на ведение горных работ внести залог в депозит государственного органа, предоставившего ему месторождение (управление горного округа). Однако, этот залог обеспечивал не выполнение определенных работ, а покрытие землепользователям возможных убытков от производимых горных работ. Его размер определялся органом, предоставляющим месторождение. Государственные предприятия и государственные учреждения освобождались от внесения залога.
Таким образом, этот залог, выступал в качестве обеспечения публичных интересов в смысле интересов населения соответствующей территории, но не в смысле интересов государства, а в смысле интересов населения.
В свете многочисленных предложений о замене конкурсов аукционами, важным представляется следующее. Закон РФ «О недрах» провозглашает задачей государственной системы лицензирования обеспечение социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан РФ. В число основных критериев выявления победителя конкурса на право пользования участком недр входит вклад в социально-экономическое развитие территории и сроки реализации соответствующих программ. Аукцион же предполагает в качестве единственного критерия размер единовременного платежа за право пользования участком недр.
В этой связи автор предлагает включить условия по обеспечению публичного интереса в число обязательных условий лицензии. Если формы такого обеспечения должны быть перечислены в законе, то конкретные условия целесообразно согласовывать между сторонами.
Пока что социально-экономическое развитие территории остается практически вне правового регулирования[187].
На основании изложенного выше автор делает вывод о существовании трех систем предоставления права пользования недрами 1) лицензионно-разрешительной 2) договорной 3) договорно-правовой.
Разрешительная система предполагает в качестве единственного основания предоставления права пользования недрами разрешение органа государственной власти. Лицензионно-разрешительная – предполагает наличие у недропользователя а)лицензии на осуществление определенных видов деятельности б)разрешения органа государственной власти на пользование участком недр. Договорная система устанавливает в качестве единственного основания договор государства с пользователем недр[188]. Договорно-правовая предполагает таковыми а) соответствие недропользователя условиям указанным в законе б)наличие концессионного договора между государством и недропользователем.
Дата добавления: 2015-09-10; просмотров: 156 | Поможем написать вашу работу | Нарушение авторских прав |