Читайте также:
|
Как уже было сказано выше, система пользования недрами за рубежом исторически была построена на основе разрешений (лицензий, концессий). Договорно-правовая форма появилась лишь во второй половине ХIХ века и превалировала в колониальных и полуколониальных государствах.
Вообще концепция лицензионной системы пользования недрами характерна для законодательства тех государств, которые восприняли концепцию права недропользования как вещного права. Французское законодательство начала XIX и первой половины ХХ века (начиная от Кодекса Наполеона и Горного Закона 1810 года и заканчивая Горным кодексом 16 августа 1956 года (ред. От 02.02.1995 г.), Законодательство Испании, законодательство государств Латинской Америки[114]. В законодательстве и научных трудах говорится о горной концессии, как о вещном праве, которое предоставляется актом государственной власти, не упоминая о договоре вообще. Возможны лишь договоры купли-продажи, залога, аренды, которые подчиняются нормам гражданского законодательства о договорах, если иное не указано в специальном законодательстве о горных концессиях[115].
Как правило, лицензионная система пользования недрами, несмотря на то, что она остается главной в большинстве государств с развитым добывающим сектором экономики не встречается в чистом виде. В системе предоставления права пользования недрами любого государства всегда, так или иначе, присутствуют две формы реализации государственной политики в сфере пользования недрами. Выше уже приводился пример с законодательством Азербайджана, которое в принципе не предусматривает каких-либо договорно-правовых форм пользования недрами, что и обусловило существование последних в качестве своего рода «чужеродного тела» в законодательстве этой страны. К сожалению, во многом схожая ситуация сложилась в законодательстве РФ о недрах. По мнению автора, государства, не предусмотревшие в свое время нескольких вариантов пользования недрами, рано или поздно столкнутся с необходимостью предусмотреть альтернативные варианты в самые короткие сроки. Подобное отношение к правовому регулированию проблем пользования недрами представляется не вполне рациональным для государств с потенциально большими запасами полезных ископаемых, к которым относится и Россия.
Практическая польза сравнительно-правового метода исследования неоспорима, учитывая нарастающую тенденцию к глобализации, сопровождающейся унификацией права. По выражению М.Н. Марченко, именно сравнительно-правовой метод исследования позволяет изучить формы и процесс формирования правовых институтов, которые развиваются параллельно и, судя по всему, по своим внутренним законам[116]. Немецкие компаративисты К.Цвейгерт и Х.Кётц писали: «не существует более немецкой физики, бельгийской химии или американской медицины. Благодаря интернационализации этих наук их национальная принадлежность выражается главным образом лишь в констатации того, насколько значительны достижения различных стран в каждой из них.»[117].
Катализатором формирования и развития сравнительно-правового метода исследования был, разумеется, не только и не столько схоластический интерес к проблемам зарубежного права, сколько необходимость постоянного совершенствования национально-правовых систем. Сравнительно-правовой метод априори имеет куда более широкую номенклатуру правовых решений по сравнению с национальной правовой наукой. «Сравнительно-правовое исследование, с одной стороны, помогает выявить все то полезное, что оправдало себя за рубежом при решении исходной проблемы,…а с другой – дает возможность учесть негативные стороны зарубежного опыта, неэффективность тех или иных правовых решений»[118].
Интерес в этой связи представляет правовое регулирование отношений по предоставлению права пользования недрами в Канаде. В силу положений ч.1 ст. 92 (пунктов «а» и «b») Конституционного Акта Канады 1886 года (в ред. от 17.04.1982 г), провинциям Канады предоставлено «исключительное право законодательного регулирования отношений в области а) разведки невозобновляемых природных ресурсов на территории соответствующих провинций b) развития, консервации и управления невозобновляемыми природными ресурсами….включая их первичную переработку.».Это правило не распространяется на так называемые territorial lands: 1)земли в границах провинций Северо-Западные Территории и Нунавут 2) земли, принадлежащие федеральному правительству Канады. Пользование недрами на этих землях регулируется Актом о территориальных землях (Territorial Lands Act) 1985 года[119] и Горнопромышленными Правилами Канады (Canada Mining Regulations) от 26 мая 1960[120] и Правилами о Нефте и Газоносных землях Канады(Canada Oil and Gas Land Regulations)[121]. Предоставление права пользования недрами осуществляется на основе лицензионно-разрешительного порядка для целей поиска и разведки полезных ископаемых и договорно-правового режима недропользования для целей их добычи.
Разведка полезных ископаемых относится к лицензируемым видам деятельности. То есть для получения ведения геологоразведочной деятельности, необходимо иметь соответствующую лицензию (prospector licence). Лицензия на геологоразведочную деятельность выполняет таким образом 2 функции: 1) регистрации в качестве лица обладающего правом на разведку месторождений полезных ископаемых в специальном реестре (Prospector Licence Record). 2) разрешения на осуществление деятельности по поиску и разведке месторождений полезных ископаемых. При этом никаких специфических требований для получения лицензии на разведку Горнопромышленные Правила Канады не выдвигают. Получить лицензию могут все дееспособные физические лица, и компании, зарегистрированные в Реестре Корпораций Северо-Западных Территорий. Лишь в случае нарушения Горнопромышленных Правил Канады, глава департамента недропользования Министерства по делам Севера и индейских территорий вправе лишить недропользователя лицензии на геологоразведочную деятельность. Это служит поводом для критики канадской системы контроля за пользованием недрами[122]. Так в докладе Канадского Института Экологического Права и Политики «Многоаспектность горного дела» прямо отмечалась «незаконченность системы контроля за недропользователями»[123]
Право разведки полезных ископаемых на определенном участке предоставляется на основании другого разрешительного документа разрешения на разведку (permit to prospect). Это разрешение предоставляет исключительное право его обладателя на разведочные работы на территории примерно 18 750 гектаров[124].
Лицо, получающее разрешение на разведку(permit to prospect) обязано обеспечить ведение геологоразведочных работ депозитом на сумму, которую предполагается истратить. Горнопромышленные Правила Канады устанавливают различную минимальную сумму траты за периоды на сумму, которую предоплагается потратить на разведку. равовой основе. праве 1982 г.606060606060606060606060606060606060606060в зависимости от места проведения разведки. В срок до 60 дней от конца каждого периода лицо, производящее разведочные работы предоставляет в департамент недропользования Министерства по делам Северных Территорий и по делам индейцев отчет об истраченных суммах. После этого лицо производящее разведку приобретает исключительное право заявлять о предоставлении ему участка недр в пределах площади, где производилась разведка(Ст36(2)). Обладатель разрешения на разведку не вправе заявлять о предоставлении ему нового участка для разведки в течении 1 года после выдачи ему этого разрешения. Переход прав по лицензии на геологоразведочную деятельность, равно как и ее оборот не допускается, что естественно, учитывая ее роль как документа, управомачивающего на совершение определенного вида деятельности. Передача иному лицу разрешения на разведку на определенной территории допускается с согласия департамента недропользования (ст.36.4 Правил).
Предоставление права пользования участками недр, содержащими нефть и газ осуществляется на основе Правил о Нефте - и Газоносных Землях.Этот акт установил схожее с Горнопромышленными Правилами соотношение лицензионно-разрешительной и договорно-правовой систем пользования недрами. Однако, он допускает в отличие от общего порядка регулирования договорно-правовой порядок разведки месторождений полезных ископаемых
Важно отметить, что законодательство Канады о недрах (как федеральное, так и провинциальное) не устанавливает никаких обязательных реквизитов лицензии. Это происходит в силу вышеупомянутых тенденций к преимущественно законодательному закреплению правил пользования недрами. Например, ст. 24. (1) Акта о нефтяных ресурсах Канады 1985 г. устанавливает, что лицензия на геологоразведочную деятельность содержит такие условия, которые согласовываются между Министерством и владельцем лицензии. Более, того, Министр и владелец лицензии могут по согласованию вносить поправки в условия лицензии.(ст.25.1)
Отдельного рассмотрения заслуживают нормы Горного Акта Квебека 1960 года (последняя редакция 1 марта 1985 г.)[125].Во-первых правовая система Квебека в отличии от общеканадской тяготеет к романо-германской правовой системе, к которой относится и правовая система РФ. Во-вторых, Горный Акт Квебека придерживается концепции отделения права на участки недр от права на земельные участки (ст.2), что опять же приближает его законодательство к российской правовой системе. В-третьих, Горный Акт Квебека характеризуется наличием множества форм предоставления права пользования недрами как лицензионно-разрешительного, так и договорно-правового характера: лицензия на геологоразведочную деятельность «prospector's licence»; лицензия на добычу; «development licence»; разрешение на геологоразведочную деятельность на определенном участке недр «exploration permit»; (operating lease[126]);лицензия на распоряжение участком недр; «disposal licence»; горная концессия «mining concession», разрешение на добычу нефти и природного газа (the authorization to produce petroleum and natural gas);
Как и федеральное законодательство, Горный акт Квебека провозглашает права на недра, вне зависимости от того, вытекают ли они из договора или лицензии – вещными правами (ст. 3). Однако, он обуславливает получение права на осуществление добычи полезных ископаемых необходимостью получения лицензии на осуществление добычи полезных ископаемых (development license). Ее отличие от лицензии на геологоразведочную деятельность по федеральному законодательству состоит, во-первых, в том, что она предоставляет право заниматься добычей полезных ископаемых, во-вторых, она предоставляется лицу уже обладающему вещным правом на участок недр. Таким образом, лицензируемой по законодательству Квебека является как геологоразведочная деятельность, так и деятельность по добыче полезных ископаемых.
Законодательство о недрах Боливарианской Республики Венесуэла также представляет интерес для исследования в настоящем параграфе, поскольку во-первых, сравнительно недавно (1999-2001 гг) оно подверглось радикальным изменениям; во-вторых предусмотрен принципиально разный порядок предоставления права пользования участками недр, содержащими нефть и газ. Если пользование месторождениями нефти и газа осуществляется на основе обязательственного права, то право пользования остальными полезными ископаемыми явно отражает вещно-правовую концепцию права пользования недрами.
Законодательство Венесуэлы о недрах базируется на Политической Конституции Боливарианской Республики Венесуэла 1999, Законе о шахтах 1999, Органическом Законе об углеводородах 2001 г., Органическом Законе о газовых углеводородах 1999 г.. Закон о шахтах отражает вещно-правовую концепцию права пользования недрами[127]. Например, статья 20 этого закона запрещая в целом приобретение права пользования недрами представителями национальной, государственной и муниципальной власти, делает исключение для случаев получения ими участков недр по наследству или на основании завещательного отказа (legado).
Предоставление права на пользование недрами по Закону о шахтахосуществляется Министерством Шахт и Энергетики. При этом, заявитель должен доказать перед Министерством финансовую, техническую возможность разведывать и добывать полезные ископаемые на соответствующем участке. Регламент по применению Закона о шахтах (утвержден 6 марта 2001 г.) утвердил минимально допустимую сумму затрат недропользователя на квадратный километр. Кроме того, заявитель должен представить программу разработки соответствующего участка и представить сведения о предыдущем опыте в аналогичных проектах, После чего ему выдается «горный титул» (Título Minero de Exploración). Максимальный срок разведки составляет 3 года. Перед началом разведки обладатель горного титула представляет в Министерство программу работ и план затрат. После чего каждые три месяца он обязан отчитаться об их выполнении. После обнаружения полезных ископаемых обладателю титула предоставляется право на их добычу. После предоставления права на добычу, недропользователь представляет в Министерство ежемесячно информацию о перемещенных материалах и добытых полезных ископаемых, качестве продукции, месячном потреблении ГСМ и энергии; отчет о финансовом положении, уровень продаж и цена реализации продукции, сведения о покупателе, порядок формирования себестоимости продукции. Ежегодно, недропользователь предоставляет более развернутый отчет, где сообщается о 1) технических аспектах, таких как: качестве произведенной продукции, исполнение специальных преимуществ в пользу Республики, предпринимаемых мерах безопасности и средств смягчения деградации окружающей среды, потреблении взрывчатых веществ, наличию соответствующего инвентаря у персонала недропользователя и нанятых им лиц, технические процедуры и средства, использованные для добычи и обогащения минералов, топография выполненных работ. 2)экономических аспектах: уплаченные налоги, себестоимость продукции, проданной на территории Венесуэлы и за рубежом с указанием места реализации продукции и покупателя, документы, принятые на собраниях акционеров, инвестиции в экономику (программируемые и реализованные) заключенные договоры аренды и субаренды, обременения.
Переход прав на участок недр содержащий иные нежели углеводородные полезные ископаемые осуществляется по законодательству Венесуэлы в соответствии с вещно-правовой концепцией права на участок недр, реципированной из испанского законодательства. Ст. 29 Закона о шахтах 1999 года (Ley de minas) объявляет право разведки и добычи вещным недвижимым имуществом и разрешает отчуждать его путем залога, обременять его, брать и отдавать в аренду и субаренду и заключать в отношении него контракты на разведку с предварительного разрешения на то Министерства Шахт и Энергетики (Ministerio de Energía y Minas).Однако, при этом на заинтересованных сторонах лежит бремя доказывания необходимости сделки по отчуждению участка недр для осуществления эффективного недропользования. В случае остановки горных работ, недропользователь обязан проводить работы по консервации шахты. В обратном случае Министерство Шахт и Энергетики осуществит их самостоятельно за счет недропользователя.
Что же касается перехода прав пользования нефтяными и газовыми месторождениями, то в силу особенностей порядка их предоставления по Закону об углеводородах он возможен лишь по решению Министерства Шахт и Энергетики
В решении о предоставлении участка недр (concesion) обязательно должны быть указаны: срок пользования; географические координаты участка; и так называемые специальные преимущества (ventajas especiales). Законодательством эти специальные преимущества не оговорены. Они определяются в каждом случае индивидуально, «в соответствии с особенностями, масштабами и другими характеристиками каждого проекта»(ст.35 Генерального Регламента по применению Закона о шахтах[128]). Регламент определил лишь возможные формы обеспечения публичных интересов. Надо отметить, что среди них встречаются как меры направленные на обеспечение публичных интересов как в смысле интересов государства как публичной власти, так и в смысле интересов лиц, чьи права и законные интересы затрагиваются реализацией проекта:
1)Программы развития за счет недропользователя местной экономической инфраструктуры, (с обязательным участием местного населения).
2)Самостоятельное проведение недропользователем переработки добытой продукции
3) Передача наиболее прогрессивных технологий добычи и разведки полезных ископаемых в пользу государства.
4)Улучшение экономических условий жизни жителей района осуществления добычи, (строительство и ремонт (текущий и капитальный) шоссе, дорог, строительство школ,больниц (или содержание уже существующих).
5)Выплата стипендий студентам технических специальностей соответствующего региона
6)Организация и проведение программ обучения персонала непосредственно осуществляющего разведку и добычу полезных ископаемых
Кроме того, предлагаемые заявителем «специальные преимущества» должны соответствовать нуждам той местности, где предоставляется право пользования недрами или нуждам локального населения. Министерство Шахт и Энергетики совместно с Налоговой Инспекцией района предполагаемого недропользования проверяют выполнимость и целесообразность предлагаемых проектов. Министерство может потребовать от недропользователя специальной гарантии выполнения такого рода обязательств.
Принципиально другой порядок предоставления права пользования недрами устанавливается Органическими законами об углеводородах и о газовых углеводородах. Органический закон об углеводородах 2001 г. устанавливает правило, согласно которому право разведки и добычи нефтяных месторождений предоставляется на основании соответствующего656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565656565 решения Национального Правительства Венесуэлы[129]. операции с углеводородным сырьем разделяются на первоначальные (actividades primarias) и вторичные (actividades de refinación y comercialización). Добыча и разведка углеводородов входят в первоначальные операции. Статья 22 этого закона устанавливает общее правило, согласно которому предприятия, которым предоставлено право разведки и добычи углеводородов должны находиться в исключительной собственности государства или государство должно контролировать более 50 % их активов (совместные предприятия - empresas mixtas). После наделения правом добычи, такие предприятия получают статус предприятий-операторов (empresas operadoras).
Органический закон о газовых углеводородах 1999[130]регулирует отношения в сфере разведки, добычи, переработки, хранения, транспортировки, купли-продажи (в.т.ч. и для потребительских целей) газа, который не является попутным. Для добычи газа необходимо получить лицензию, для получения которой заявитель должен представить программу по национальному развитию – программа утилизации отходов производства (ст.3), минимальная программа по разведке (programa mínimo exploratorio), и минимальная программа по добыче (programa mínimo de desarrollo).
Заслуживает внимания тот факт, что Закон Венесуэлы «О газовых Углеводородах» не устанавливает обязательных условий лицензии. Они согласовываются между сторонами. Закон в п.6 ст.24 указывает лишь следующие обязательные реквизиты лицензии:
1)форма отвода, координаты земельного участка;
2)Указание на встречное удовлетворение в пользу Республики (las contraprestaciones especiales que se estipulen a favor de la República), конкретные условия которого опять же согласовывается между сторонами. При этом законодательством не определены ни виды, ни формы этого встречного удовлетворения. В отличие от положений ст.35 Генерального Регламента по применению Закона о шахтах, который, по крайней мере, устанавливает формы специальных преимуществ, нормы о встречном удовлетворении в пользу Республики полностью диспозитивны. Еще одно коренное отличие встречного удовлетворения в пользу Республики от специальных преимуществ состоит в том, что они обеспечивают различные виды публичных интересов. Если специальные преимущества по Закону о шахтах могут быть отнесены как к публичным интересам в смысле интересов государства, так и к интересам населения, то встречное удовлетворение в пользу Республики по Закону о газовых углеводородах явно обеспечивает публичный интерес, как интерес государства;
3)Описание оборудования, непосредственно связанного с участком недр (горного имущества) которое должно быть сохранено, свободно от каких-либо обременений и передано в собственность республики таким образом, чтобы была гарантирована непрерывность добычи, а в случае ее прекращения, был бы причинен наименьший экономический и (или) экологический ущерб.
Лицензия на добычу нефти и попутного газа предоставляется Министерством Шахт и Энергетики. Заявитель должен представить описание проекта и цели для которых добывается продукция. Это положение Закона о газовых месторождениях представляется автору весьма адекватным сложившейся ситуации. Законодатель не установил прямого запрета на вывоз добытой продукции за рубеж, однако установил для государства возможность формирования лицензионных условий с учетом намерений контрагента. Если учесть, то, что по законодательству Венесуэлы содержание лицензии регулируется практически диспозитивными нормами, то эта норма представляется весьма эффективной.
По общему правилу Национальное Правительство Венесуэлы вправе лишить предприятие-оператора права на добычу в случае, «если он не выполняет свои обязательства таким образом, что это препятствует цели, для которой это право было передано ему.»[131].
Органический Закон об углеводородах установил в ст. 17 в качестве общего юридического основания к досрочному прекращению права пользования недрами 1) события, указанные в самой лицензии 2)отчуждение или обременение лицензии без согласия на то Министерства. Ст 25 Органического Закона о газовых углеводородах установила дополнительные основания отзыва лицензии на добычу газа:
1. Невыполнение программ по разведке газа;
2. Невыполнение программы добычи и предложенной пользователем недр при выдаче лицензии в срок до 5 лет;
3. Отсутствие права на добычу полезных ископаемых;
4. При наступлении отменительных условий предусмотренных в самой лицензии (условия использования участка недр).
Наконец, Регламент по применению Органического закона о газовых углеводородах 31 мая 2000 г.[132] устанавливает в ст.104 дополнительные основания отзыва лицензии
1.Злостное или существенное нарушение лицензии и предписаний Министерства Энергетики;
2.Нарушение технических норм в случае, если это создает угрозу безопасности и благосостоянию третьих лиц;
3.Когда существует незаконная конкуренция, которая приносит вред другим предприятиям, осуществляющим ту же даетельность;
4.Предоставление недропользователем неверной информации;
5.Когда деятельность осуществляется во вред пользователям и потребителям;
6.Банкротство и ликвидация предприятия недропользователя;
7.Отказ от сервисных услуг, которые предусмотрены в лицензии, без
предварительного разрешения Министерства Энергетики;
8.Смена предприятием недропользователем основного вида экономической деятельности без предварительного разрешения Министерства Энергетики;
9.В случае продажи, уступки или иного отчуждения горного имущества, поименованного в лицензии без предварительного разрешения Министерства Энергетики;
10.установления иных тарифов, нежели определены министерством Энергетики[133];
11.Нецелевое использование активов добывающих предприятий;
12.Неприступление к работам в срок до 6 месяцев со дня выдачи лицензии или остановка работ более чем на 6 месяцев;
13.При наступлении иных условий, указанных в лицензии;
Законодательство ФРГ традиционно придерживалось лицензионно-разрешительной системы предоставления права пользования недрами. По словам профессора Г.Ю. Кюне в немецком горном праве действует модель «одностороннего государственного лицензирования»[134]. Примечательно, что для реализации добычи полезных ископаемых, недропользователь обязан представить в компетентный государственный орган производственный план как всего процесса добычи, так и отдельных этапов производимых им работ. Кроме того, он должен получить пакет разрешительной документации экологического характера. Возвращаясь к этапу получения разрешения, следует обратить внимание на то, что для получения этого правоустанавливающего документа должна быть подтверждена а) надёжность б)финансовая состоятельность заявителя. Горный Закон 1980 г. обязывает недропользователя гарантировать соблюдение публичных интересов, включающих в себя: гарантии по проведению разумного и планомерного поиска и добычи полезных ископаемых, ненанесение ущерба полезным ископаемым, и возможность проведения поисковых работ на участках недр, уже переданных в пользование[135]. Профессором Г.Ю.Кюне предлагается юридическое объединение этапов разведки и добычи. Это, по его мнению, целесообразно, в силу экономической целостности этих двух процессов. Как правило, лицо, производящее поиски полезных ископаемых рассчитывает при этом на строго определенный результат – обнаружение полезных ископаемых. Кроме того, между разведкой и добычей существует очень тесная экономическая и технологическая взаимосвязь. Затраты недропользователя на разведку должны компенсироваться прибылью от добычи полезных ископаемых[136].
Дата добавления: 2015-09-10; просмотров: 169 | Поможем написать вашу работу | Нарушение авторских прав |