Читайте также:
|
Существенной характеристикой избирательной системы является территориальная организация выборов, то есть разбивка территории всего государства и регионов, в зависимости от уровня выборов, на избирательные округа. При всей своей видимой техничности, указанный процесс носит политический характер, поскольку своим следствием может повлиять на победителей и проигравших. Практика, с помощью которой делаются попытки получить политические преимущества и максимизировать представительство в выборном органе той или иной политической партии или кандидата, благодаря манипуляциям при образовании избирательных округов, исторически получила название - «джерримендеринг». Целью статьи является освещение истории возникновения и современных проявлений джерримендеринга в США и анализ путей минимизации манипуляционной практики территориальной организации выборов.
Впервые термин «Gerrymander» был использован в марте 1812 г.[51] в газете «Boston-Gazette» под политической карикатурой
(см. Рис.4-1),[52] которая отражала избирательный округ странной формы, созданный в графстве Эссекс, штат Массачусетс на основании закона губернатора Э. Джерри о переформировании избирательных округов
Чтобы обеспечить победу своей партии на выборах, губернатор объединил извилистой полосой в один избирательный округ определенные административные районы штата. Таким способом губернатор Джерри добился того, что его партия на выборах в Сенат получила двадцать девять мест из сорока, а федералисты только одиннадцать, несмотря на то что они фактически получили большинство голосов избирателей. Новые границы были установлены вопреки всем естественным и традиционным способам распределения и привели к образованию избирательного округа странной конфигурации. По форме избирательный округ походил на саламандру, что в сочетании с фамилией губернатора породило термин «джерримендеринг», который позже стал использоваться не только по отношению к описанному случаю, а также и в других подобных ситуациях.[53] Технология, которая была применена в Массачусетсе, оказалась очень эффективной и, главное, формально неуязвимой до тех времен, пока процедура территориального распределения в ходе выборов не была четко прописана избирательным законодательством Несмотря на отсутствие математической точности в расчетах и относительность закономерностей влияния джерримендеринга на
результаты выборов, эта технология активно используется политическими акторами уже два века. Джерримендеринг осуществляется в двух формах, которые в Соединенных Штатах Америки получили название «packing and cracking», что
дословно можно перевести как «уплотнение» и «раскалывание». Оба способа основаны на эффекте потерянных голосов. «Уплотнение» избирательных округов предусматривает концентрацию избирателей - сторонников определенной политической силы в одном (или в небольшом количестве округов), чтобы минимизировать их влияние на другие избирательные округа и таким образом обеспечить ограниченность избрания представителей политической силы оппонента. «Раскалывание» предусматривает рассредоточение избирателей - сторонников определенной политической силы по различным избирательным округам, с тем, чтобы максимально уменьшить их влияние на результат выборов. Эффект потери голосов избирателей максимален, когда политическая партия одерживает победу с незначительным преимуществом в нескольких избирательных округах, но когда предпочтения избирателей непредсказуемы, джерримендеринг с незначительной погрешностью является рискованным, поэтому и используется в этих случаях крайне редко. Выделяют два вида джерримендеринга: активный и пассивный. Описанная выше практика уплотнения и раскалывание избирательных округов представляет активный джерримендеринг. Пассивный же джерримендеринг, наоборот, возникает как результат консервации неизменности территориального распределения границ избирательных округов. Постоянные, неизменные избирательные округа в связи с демографическими и миграционными процессами, прекращают учитывать изменения численности населения и не обеспечивают реального равенства влияния избирателей на формирование выборного органа.
Так, например, в Соединенных Штатах Америки законодательное собрание штата Алабама отказывалось проводить новое районирование избирательных округов более чем 60 лет, несмотря на значительные изменения в численности населения (согласно переписи населения 1960 года меньше четверти населения штата контролировало большинство мест в законодательном органе).[54] Решением Верховного суда США по делу «Рейнолдс против Симс» (Reynolds v. Sims, 1964) был установлен принцип равенства избирательных округов на время выборов в законодательное собрание штата и правило «один человек, один голос». По этому поводу Председатель Верховного Суда США Эрл Уоррен образно высказался, что «законодатели представляют людей, а не дерева или акры. Законодатели избираются избирателями, а не фермами, городами или экономическими интересами»[55]. Учет данных переписи населения также может стать частью манипуляции. В США граждане, которые на момент проведения переписи являются заключенными, приписываются к тем избирательным округам, где расположена тюрьма. Такие избирательные округа искусственно увеличивают количество населения за счет избирателей - «призраков», то есть заключенных, которые, как правило, не имеют территориального отношения к этому избирательному округу и после освобождения возвращаются в другие штаты. Если принять во внимание, что перепись проводится раз в десять лет, то учет несуществующих в округе избирателей является, мягко говоря, необоснованным.
Обычно термин «джерримендеринг» имеет негативный подтекст, связанный с искажением репрезентативности избирателей в представительном органе, но электоральная география может также использоваться в целях, которые воспринимаются как социально положительные, в частности это касается ее применения в интересах национальных меньшинств, когда границы округов проводятся таким образом, что помогает им обеспечить этническим группам количество мандатов, пропорционально их доле в общей численности населения страны. Применение управляемых границ избирательного округа для позитивных социальных целей по аналогии получило название «позитивный джерримендеринг», который призван исправить дискриминацию и гарантировать, что расовые и этнические меньшинства получат места в представительном органе. Указанная практика достаточно активно используется в США в виде так называемых избирательных округов «большинство-меньшинство», целенаправленно созданных по национальному или расовому признаку. Например, в связи с историческими конфликтами между Хопи и Навахо, законодательное собрание штата Аризона приняло решение об обеспечении каждой из народностей резервации американских индейцев собственного представителя в законодательном органе. Поскольку резервация Хопи полностью окружена резервацией Навахо, законодательное собрание штата создало необычную конфигурацию избирательного округа, что проходит вдоль реки тонкой нитью в несколько сотен миль, чтобы соединить два региона Навахо во Второй избирательный округ штата Аризона. В то же время американская избирательная практика свидетельствует о неоднозначности такого подхода и показывает противоположные примеры, один из которых стал предметом рассмотрения Верховного Суда США. Речь идет о деле «Шоу против Рено» (Shaw v. Reno, 1993), решение по которому установило прецедент в вопросе сочетания процесса создания избирательных округов и расовой политики. Предметом спора стало районирование избирательных округов в штате Северная Каролина после переписи населения 1990 г. Сначала карта штата предусматривала один избирательный округ «большинство-меньшинство» с преимуществом афроамериканского населения, но, по мнению Министерства юстиции, для улучшения репрезентативности чернокожих избирателей должен был быть создан еще один такой округ. Просмотрев карту территориальной организации выборов, легислатура штата определила дополнительный округ «большинство-меньшинство», который имел необычную форму: длиной в 260 км, извилистой конфигурации, он проходил через весь штат по автомагистральным путям и объединял различные территории только одним признаком - большинство афроамериканского населения. По мнению заявителей - белых избирателей, такой способ районирования был проявлением дискриминации по отношению к ним и имел целью лишь избрание в Конгресс афроамериканского представителя. Суд решил, что если «странная» форма избирательного округа не объясняется ничем иным чем расовая признак, то создание такого округа должно осуществляться в строгом соответствии с конституционными положениями о недопущении дискриминации, а органы, которые определяют границы округов с учетом расового признака, должны обеспечить соблюдение закона об избирательных правах и реализацию интересов других категорий избирателей.
Одним из средств борьбы с проявлениями джерримендеринга является обеспечение самостоятельности субъекта в определении границ избирательных округов. В США каждый штат самостоятельно решает вопрос об уполномоченном органе, который определяет границы избирательных округов. Это может быть законодательный орган штата, политическая или независимая комиссия. Так, например, легислатура штата имеет право определять территориальную организацию выборов в тридцати семи штатах. Границы избирательных округов фиксируются на карте и утверждаются в форме закона, а это предусматривает право губернатора наложить на решение законодательного органа вето. В частности, такие полномочия есть у губернаторов Коннектикута, Флориды, Мэриленда, Миссисипи, Северной Каролины. В двух штатах, Коннектикут и Мэн, карты избирательных округов должны быть приняты квалифицированным большинством в 2/3 голосов членов законодательного органа штата. В большинстве штатов для определения границ избирательных округов конституцией установлен определенный срок, и если законодательный орган не может прийти к согласию к его окончанию, тогда в этот процесс могут вмешаться суды штата или федеральные суды, для того чтобы обеспечить составление избирательных карт до начала выборов. Иногда суды вмешиваются и для устранения нарушений, допущенных при разработке карт легислатурами. В пяти штатах (Айова, Мэн, Нью-Йорк, Род-Айленд, Вермонт) при законодательных органах создаются консультативные комиссии.[56]
В большинстве случаев их рекомендации могут игнорироваться, однако в Айове проект границ избирательных округов разрабатывается для законодательного органа партийным бюро, и только в случае, если два варианта плана территориальной организации выборов, разработанные бюро, будут отклонены, законодательный орган может принять его по собственному усмотрению. До сих пор законодательная власть штата Айова это право не использовала. В семи штатах существуют специальные резервные процедуры по установлению границ избирательных округов на случай, если законодательный орган не в состоянии это сделать.
В штате Мэриленд планом по молчаливому согласию становится предложение губернатора, а в Орегоне эта обязанность возлагается на государственного секретаря. В Коннектикуте и штате Иллинойс резервная комиссия состоит из лиц, направленных руководством законодательного органа, а в Миссисипи, Оклахоме и штате Техас резервные комиссии состоят из конкретных выборных должностных лиц: Казначея или Генерального прокурора штата. В семи штатах (Арканзас, Колорадо, Гавайи, Миссури, штат Нью-Джерси, Огайо, Пенсильвания) избирательные округа формируются политическими комиссиями, которые полностью заменяют в этом процессе законодательные органы. Создаются они по-разному: в Арканзасе и Огайо они состоят из выборных должностных лиц; в других штатах это уполномоченные от законодательного или партийного руководства, как правило, со сбалансированным числом от каждой стороны; иногда в их формировании принимает участие губернатор и председатель Верховного суд штата. В шести штатах (Аляска, Арканзас, Калифорния, Айдахо, Монтана, штат Вашингтон) определение избирательных округов осуществляют независимые комиссии, членами которых не могут быть ни должностные лица, ни политики. Аризона и Калифорния запретили также и участие сотрудников законодательного собрания штата, а Айдахо и Вашингтон - лоббистов. В этих штатах члены независимой комиссии не могут в течение нескольких лет выдвигать свои кандидатуры на выборы в округах, которые они формировали.
Процесс выбора членов комиссии отличается от штата к штату. В Аляске двух членов комиссии предлагают губернатор и председатель Верховного Суда штата, а также по одной кандидатуре - лидеры большинства в Сенате и Палате представителей штата. В Калифорнии, членов независимой комиссии предлагают аудиторы штата: 20 демократов, 20 республиканцев и 20 независимых кандидатур. Из кандидатур случайным образом выбираются восемь членов комиссии (3 демократа, 3 республиканца, 2 независимые кандидатуры), которые в свою очередь дополнительно выбирают еще шесть членов (2 демократа, 2 республиканца и 2 независимые кандидатуры). Карта избирательных округов может быть принята, только если получит 9 голосов (3 демократа, 3 республиканца и 3 независимые кандидатуры).
В качестве еще одного средства обеспечения максимально справедливой территориальной организации выборов может быть введено требование о том, что окончательное определение границ каждого избирательного округа является результатом консенсуса. Но консенсусное требование может завести процесс в тупик как, например, это произошло в штате Миссури после переписи населения 2000 г. Партийные назначенцы не смогли в разумные сроки прийти к согласию, и определение границ избирательных округов осуществлялось судами.
Внедрение современных компьютерных технологий наряду с развитием сложных баз данных избирателей сделало электоральную географию более точной. Т.е. компьютерные технологии и математические расчеты могут также стать помехой манипуляционным проявлениям джерримендеринга.
Приведенные примеры применения джерримендеринга и средства борьбы с ним свидетельствуют, что территориальная организация выборов это не чисто технический вопрос, который сводится к оптимизации организационных ресурсов по проведению голосования и подсчета голосов. Установление границ избирательного округа является способом обеспечения равенства избирательных прав граждан, поэтому процесс деления территории государства на избирательные территориальные единицы должен отвечать четким демократическим критериям: равного количества избирателей, учета административно-территориального деления государства, обеспечения компактности и целостности территорий избирательных округов, непредвзятости субъектов, определяющих границы и объективности методов, которые ими используются.
Избирательный округ представляет собой территориальные единицы, объединяющие граждан для избрания депутатов представительных органов государства и местного самоуправления. 1) Выделяют следующие виды избирательных округов: А. униноминальные (одномандатные, избранию от данного округа подлежит только один кандидат независимо от числа выдвигаемых; к примеру, департаменты, представляемые одним сенатором во Франции, штаты на выборах в Сенат Конгресса США); Б. плюриноминальные (избранию подлежат несколько кандидатов – два, три и т.д.; к примеру, департаменты, представляемые двумя или тремя сенаторами во Франции, штаты, представляемые двумя сенаторами в США) В. полиноминальные (избранию подлежат до нескольких десятков кандидатов; к примеру, 53 сенатора от штата Калифорния на выборах в Сенат Конгресса США). 2)Определение избирательных округов может осуществляться различными способами: а) на базе территориальных единиц (кантонов во Франции, штатов на выборах в Сенат США); б) путем определения границ избирательных округов соответствующими органами или должностными лицами (раз в 10 лет в зависимости от численности населения для выборов в Палату представителей США, раз в 15 лет – выборов в Палату общин Великобритании); при этом, как правило, соблюдается принцип равенства избирательных округов по численности населения (отклонение не более 25% на выборах в Бундестаг Германии, 20% - в Национальное Собрание Франции), а также по возможности соблюдаются границы административно-территориальных образований и муниципалитетов (Великобритания, Франция, ФРГ). в) в качестве единиц избрания могут рассматриваться войсковые объединения, собрания избирателей по месту жительства, работы (Китай). 2. Избирательные участки являются территориальными единицами, объединяющими избирателей общим местом голосования и выполняющие сугубо «техническое» значение удобства организации голосования. Образуются, как правило, одним из двух способов: А) на базе административно-территориальных единиц (коммуны в Бельгии, а также на выборах в Национальное Собрание Франции); Б) в зависимости от численности избирателей (от 500 до 2 000 избирателей в Испании, от 100 до 800, а в труднодоступных местностях от 50 до 100 - в Италии)
Примеры допустимого отклонения от среднего размера избирательного округа: в ФРГ численность населения избирательного округа не должна отличаться от средней по стране более чем на 25 процентов, во Франции – не более чем на 20 процентов от средней по департаменту, в Российской Федерации допустимое отклонение составляет 10 процентов от средней нормы представительства избирателей (30 % – для труднодоступных или отдаленных местностей).
Выборы депутатов Палаты Общин (2008) Канады: Квебекский блок, выдвигающий своих кандидатов только в одной из десяти провинций, получив всего около 10 процентов голосов избирателей, смог провести 49 своих представителей в Палату Общин, а Новая демократическая партия, за которую в целом по стране свои голоса отдали более 18 процентов канадцев, смогла получить только 37 мандатов.
До 1961 года фактически не могли принять участие в выборах Президента Соединенных Штатов Америки жители Федерального округа Колумбия, где находится столица государства – Вашингтон. Лишь XXIII поправка к Конституции США позволила им делегировать трех выборщиков для выборов президента и вице-президента, а посылать своих представителей в Сенат США граждане страны, проживающие на территории федерального округа Колумбия, не могут до сих пор.
Неравенство «проявляется» и в расположении избирательного участка. Во всех странах выше средняя явка избирателей, живущих ближе к избирательному участку, средней явки избирателей, живущих дальше от избирательного участка
Нарушения принципов равного избирательного права: нарушение принципа равенства численности избирателей при формировании избирательных округов (имеет место в Великобритании в связи с пересмотром границ избирательных округов в среднем раз в 15 лет).
Образование избирательных участков.
Избирательный участок - наименьшая часть избирательного округа на которой проводится регистрация избирателей, голосование и подсчет голосов на выборах и которая обслуживает один пункт для голосования. Избирательный участок может быть обычным, специальным или зарубежным. В зависимости от количества избирателей избирательные участки делятся на малые (с числом избирателей до 500 человек), средние (с числом избирателей от 500 до 1500 человек), и большие (с количеством избирателей более 1500 человек). Численность избирателей на одном избирательном участке не должна превышать 2500 человек. Обычные избирательные участки образуются окружными избирательными комиссиями по представлению органов местной власти не позднее чем за 50 дней до дня выборов путем соответствующего распределения территории которая входит в состав этого избирательного округа. Одним из главных требований, которыми должны руководствоваться окружные избирательные комиссии при образовании избирательных участков, является то, что эти участки должны быть удобными для проведения голосования и подсчета голосов. Окружная избирательная комиссия устанавливает единую нумерацию избирательных участков в пределах территориального избирательного округа. Избирателей своевременно оповещают о границах каждого избирательного участка с указанием местонахождения участковой избирательной комиссии и помещения для голосования. Окружные избирательные комиссии образуют также специальные избирательные участки в стационарных лечебных учреждениях, на судах, находящихся в плавании под Государственным Флагом РФ, на полярных станциях РФ, в санаторно-оздоровичх заведениях, учреждениях уголовно-исполнительной системы и других местах временного пребывания избирателей с ограниченными возможностями передвижения. Специальные избирательные участки образуются таким образом, чтобы избиратели могли проголосовать, не нарушая режима пребывания в заведении (учреждении). Не допускается создание одного избирательного участка для двух и более учреждений или учреждений. В военных частях (формированиях) избирательные участки, как правило, не образуются. Военнослужащие голосуют на обычных избирательных участках, расположенных за пределами воинских частей (формирований). Специальный избирательный участок на территории воинской части (формирования), дислоцированной за пределами населенного пункта на значительном расстоянии от него, может образовываться как исключение Центральной Избирательной комиссией (ЦИК) по представлению соответствующей окружной избирательной комиссии на основе обращения командира такой воинской части (формирования) к соответствующей окружной комиссии. ЦИК образует заграничные избирательные участки при дипломатических и других официальных представительствах и консульских учреждениях РФ за границей, в военных частях (формированиях), дислоцированных за пределами РФ, по представлению Министерства иностранных дел. В государствах, где проживает или находится не менее одной тысячи граждан, имеющих право голоса могут быть образованы избирательные участки с помещением для голосования вне помещения официального представительства или консульского учреждения РФ. Перечень государств, где проживает значительное количество избирателей РФ, определяется ЦИК не позднее 15 сентября года, предшествующего году проведения очередных выборов, по представлению Министерства иностранных дел РФ. Решение окружной избирательной комиссии об образовании обычных и специальных избирательных участков публикуется в региональных и местных, а решение ЦИК об образовании специальных и заграничных избирательных участков в общегосударственных и других доступных российским гражданам за рубежом печатных средствах массовой информации.
Дата добавления: 2015-09-10; просмотров: 154 | Поможем написать вашу работу | Нарушение авторских прав |