Читайте также:
|
_____________________________________________________
2.1. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ
Когда-то борьба с коррупцией считалась проблемой отдельных стран, а сейчас она стала делом международного сообщества, которое дополняет усилия отдельных правительств и способствует осуществлению их конкретных мер.
В прошлом коррупцию считали настолько живучим явлением, что противодействовать ей было практически бессмысленно. Однако за последние 15 лет международное сообщество стало свидетелем заметных и позитивных перемен в сфере глобальной борьбы с коррупцией. До этого страны неохотно говорили о коррупции и считали ее исключительно внутренней проблемой. В настоящее же время действуют многочисленные организации и приведены в действие многосторонние соглашения, специально созданные для решения проблемы коррупции.
Пятнадцать лет назад страны разрешали при определении налогов учитывать взятки, уплаченные иностранным чиновникам. Сегодня все больше и больше государств сотрудничает в преследовании тех, кто дает и берет взятки. Пятнадцать лет назад некоторые ошибочно утверждали, что коррупция действительно допускается в определенных культурах и что она активизирует предпринимательскую деятельность в развивающихся странах. Сегодня никто не осмелился бы выступать с подобными заявлениями.
С 1996 года международные антикоррупционные соглашения усиливают политические обязательства по борьбе с коррупцией и определяют основополагающие международные нормы и процедуры противодействия коррупции. Борьба с коррупцией некогда считалась вотчиной отдельных правительств. Сейчас же, отчасти благодаря антикоррупционным соглашениям, которые все чаще и чаще подкрепляются политической волей, все убеждены в том, что международное сообщество может дополнить усилия правительств в области борьбы с коррупцией и что международное сообщество по-настоящему заинтересовано в том, чтобы коррупции противодействовали как на местах, так и в глобальном масштабе.
Разрабатывая соглашения о механизмах борьбы с коррупцией, международное сообщество открывает двери более тесному многостороннему и двустороннему сотрудничеству в важнейших вопросах, которые до сих пор традиционно рассматривались как вопросы, имеющие только «локальное значение». Это, в свою очередь, стимулирует обмен передовым опытом, укрепляет доверие и отношения между сотрудничающими странами и в конечном счете повышает эффективность двусторонних и многосторонних мероприятий в борьбе с коррупцией.
Многосторонние антикоррупционные соглашения сводят воедино принципы борьбы с коррупцией, признанные всем международным сообществом, и официально закрепляют обязательство конкретного правительства выполнять эти принципы.
Эти принципы, воплощенные недавно в Конвенции ООН против коррупции, выходят за рамки призывов к правительствам преследовать различные виды коррупции в уголовном порядке. В них отражается признание того факта, что борьба с коррупцией требует согласованных действий на многих фронтах.
Эти соглашения относятся к одному или нескольким направлениям борьбы с коррупцией, включая следующие:
Правоохранительная деятельность. Беспристрастные следственные, прокурорские и судебные органы играют ключевую роль в эффективном раскрытии и преследовании коррупции на государственном уровне. В этом смысле они обязывают правительства формировать действенные уголовные законы, санкции и правоохранительные органы для выявления и пресечения взяток и других коррупционных действий.
Предупреждение коррупции в государственном секторе. Многие международные антикоррупционные соглашения обязывают правительства принимать широкие меры для предупреждения коррупции. В их число входит поддержание высоких стандартов поведения для государственных служащих, создание прозрачных систем закупок и финансового управления, недопущение конфликтов интересов, требование финансового раскрытия личных активов, защита лиц, сообщающих о нарушениях, формирование эффективных систем и процедур подотчетности внутри и вне органов власти, предоставление доступа к правительственной информации.
Предупреждение коррупции в частном секторе. Многие международные антикоррупционные соглашения также обязывают правительства принимать меры, конструктивно влияющие на поведение частного сектора, в том числе – внедрять эффективные системы регулирования для того, чтобы помешать сокрытию незаконных выплат или взяток в счетах компаний, не допустить мошенничества со стороны корпораций, а также запретить налоговые льготы за уплату взяток.
Механизмы контроля. Ряд многосторонних антикоррупционных документов предусматривает механизмы анализа и оценки их выполнения, что способствует международному сотрудничеству и технической помощи в устранении недостатков. В настоящее время действуют четыре механизма взаимной оценки мер по борьбе с коррупцией, которые требуют, чтобы стороны анализировали работу друг друга. Это Контрольный механизм Организации американских государств, Группа государств Совета Европы против коррупции, Рабочая группа по взяткам при Организации экономического сотрудничества и развития и Антикоррупционная инициатива Пакта стабильности.
В настоящее время общепризнано, что ни отдельные страны, ни международные организации не могут справиться с коррупцией самостоятельно, без помощи друг другу.Победить коррупцию в отдельной стране почти невозможно, так как сопротивление бюрократии оказывается слишком сильным. Даже если и существует политическая воля к подавлению коррупции, то недостаток практического опыта, информации и финансовых ресурсов снижает ее эффективность.
Интернациональные организации – такие как Организация Объединенных Наций, Европейский Союз, Всемирный Банк и др. – активно стимулируют борьбу с коррупцией, но и они с их опытными штатами, информированностью и большими финансами не могут успешно противостоять коррупции в какой-либо стране, если ее правительство и граждане не проявляют воли и решимости к борьбе. Вот почему данная проблема может быть разрешена только в тесном сотрудничестве между отдельными странами и международными организациями.
Итак, коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран. Она создает проблемы и угрозы для их стабильности и безопасности, подрывает демократические институты и ценности, нарушает справедливость, наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку.
По данным опроса общественного мнения, который был проведен среди 30000 человек в разных странах мира, предполагаемый уровень коррупции среди политиков превысил 75% во всех регионах мира. В Южной Америке и на Дальнем Востоке коррупция достигла рекордного уровня – 90%.
Кроме того, эмпирические исследования, проведенные Международным валютным фондом, свидетельствуют о том, что в странах, в которых процветает коррупция, общий уровень инвестиций почти на 5% ниже, чем в странах, которые не считаются коррумпированными[132].
В настоящее время выделяют три вида коррупции. Первый – это коррупция в сфере государственной администрации, которая связана главным образом с правительственными учреждениями, местными органами власти, полицией, таможней и инспекторами.
Второй вид коррупции – это коррупция в сфере коммерческой деятельности, связанная с работой средних фирм и предприятий розничной торговли, а также предпринимателями. Коррупция этого вида нарушает рыночные процессы и связи и может способствовать образованию монополий и усилению нечестной конкуренции.
Третий вид коррупции – это коррупция на высоком уровне в финансовых, политических и административных коридорах власти. Это наиболее разрушительный вид коррупции, который может создать серьезные проблемы в международных экономических и политических отношениях[133].
Вышеизложенное обусловливает исключительно большое значение международного сотрудничества государств в области предупреждения коррупции и борьбы с ней. В данной сфере стал необходим всеобъемлющий и многодисциплинарный подход. Требуются скоординированные усилия мирового сообщества.
Наряду с государствами активизируют свои усилия в данном направлении международные организации – Организация Объединенных Наций, Всемирный банк, Международный валютный фонд, Всемирная торговая организация, Организация американских государств, Европейский Союз, Африканский союз, Лига арабских государств, Организация американских государств, Организация экономического сотрудничества и развития, Совет Европы и Совет таможенного сотрудничества (известная как Всемирная таможенная организация) и др. Следует отметить, что решить проблему коррупции невозможно без поддержки и участия как отдельных лиц, так и различного рода объединений за пределами публичного сектора.
Международно-правовое регулирование борьбы с коррупцией осуществляется на универсальном, региональном и двустороннем уровнях.
Региональный уровень представлен документами региональных международных организаций, таких как Совет Европы, Европейский Союз, Организация Американских Государств (ОАР), СНГ, Шанхайская организация сотрудничества и др.
К настоящему времени международными организациями были разработаны следующие международно-правовые документы; Межамериканская Конвенция о борьбе с коррупцией, принятая Организацией африканских государств в 1996 г., Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств-членов Европейского Союза, принятая Советом ЕС в 1997 г., Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках, принятая Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1997 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы в 1999 г., Конвенция Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней, принятая главами государств и правительств Африканского союза в 2003 г.[134]
Значительное внимание проблеме коррупции уделяет Организация Объединенных Наций. В поле зрения ООН проблема коррупции находится уже более двух десятилетий. О важности проблемы коррупции и необходимости противостояния ей упоминается еще в материалах V Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Женева, 1975). В дальнейшем на форумах ООН данная проблема обсуждалась неоднократно[135]. В то же время коррупция рассматривалась в документах тех лет как проблема национальная, во многом зависящая от культурных особенностей и традиций той или иной страны. Понимание международного, глобального характера феномена коррупции пришло несколько позже, с интенсификацией интеграционных процессов в мировой экономике.
В рамках Глобальной программы ООН по борьбе с коррупцией оказывается помощь странам в ее выявлении, предупреждении и пресечении. Согласно программе, цель любой национальной программы состоит в том, чтобы, во-первых, повысить риск и издержки коррумпированности; во-вторых, создать такую атмосферу неподкупности, которая изменила бы правила игры и поведение ее участников; в-третьих, обеспечить в конечном счете соблюдение законности. В частности, в рамках программы разрабатываются механизмы, содействующие большей прозрачности и отчетности в области государственных закупок и международных коммерческих сделок.
Реагируя на проблемы, которые вызывает коррупция, ООН принимает соответствующие документы в этой сфере. В резолюции VIII Конгресса ООН (Гавана, 1990 г.) «Коррупция в сфере государственного управления» отмечалось, что «проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и что, хотя они оказывают особенно пагубное влияние на страны с уязвимой экономикой, это влияние ощущается во всем мире»[136].
В 1996 г. появилась резолюция «Борьба с коррупцией», которая призывает внимательно рассмотреть проблемы, связанные с международными аспектами коррупции, особенно в отношении международной экономической деятельности, осуществляемой корпоративными организациями. В этой связи также известна декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» 1996 г.[137]. В рамках ООН принят «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц» (приложение к резолюции 1996 г.), который предусматривает принципы деятельности государственных должностных лиц[138].
Таким образом, ООН признала международный характер проблемы коррупции и пытается найти общеприемлемые формы и методы купирования этого явления. Однако все вышеперечисленные документы носят рекомендательный характер и фактически не влияют на решение проблемы, но играют важную роль в формировании норм международного права относительно рассматриваемого вопроса, а также способны влиять на нормы внутреннего права государств.
Все большее влияние на преодоление коррупции в целом ряде государств оказывают международные правовые акты. Так, в Международном кодексе поведения государственных служащих, утвержденном резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 года, установлено, что государственная служба должна быть основана на доверии и подразумевает обязанность действовать в публичных интересах. Государственные служащие должны стремиться к тому, чтобы исполнять свои обязанности эффективно, действенно, честно и в соответствии с законами или административными актами. Они должны всегда обеспечивать эффективное и действенное использование тех публичных средств, которые находятся под их контролем. Государственные служащие должны быть внимательными и честными при исполнении своих функций, прежде всего – в отношениях с общественностью. При этом особо выделены конфликт интересов и дисквалификация, недопустимость принятия подарков и других ценностей, сохранение конфиденциальной информации.
Многие важные вопросы борьбы с коррупцией затрагивались на восьмой Международной конференции по борьбе с коррупцией, состоявшейся в Лиме с 7 по 11 сентября 1997 г., где была принята Декларация о борьбе с коррупцией. Проблема коррупции являлась предметом рассмотрения десятого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшегося в Вене с 10 по 17 апреля 2000 г. Этот вопрос поднимался на первом и втором глобальных форумах по борьбе с коррупцией, состоявшихся в Вашингтоне в 1999 и 2001 гг.[139]
На универсальном уровне особое внимание противодействию этому общественно опасному явлению уделяется в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года[140]. Конвенция явилась ответным шагом мирового сообщества на глобализацию организованной преступности и коррупции. Конвенция охватывает широкий спектр проблем, в том числе и коррупцию как преступление, имеющее транснациональное значение.
Конвенция ООН дает понятие уголовно наказуемой коррупции. В ней (в ст. 8) также предусмотрено требование криминализировать акты коррупции, то есть получение и передачу взятки, и предпринять иные законодательные, административные меры для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц для обеспечения эффективной борьбы с коррупцией на основе единых стандартов для внутренних законов[141]. Конвенция, принятая 12 – 15 декабря 2000 г. на политической конференции высокого уровня в Палермо (Италия), явилась адекватным ответом мирового сообщества на процессы криминальной глобализации. Человечество получило документ, который дает алгоритмы координации действий в борьбе с международными мафиозными структурами[142]. Конвенция вступила в силу 29 сентября 2003 г. Россия подписала Конвенцию в 2000 г., а ратифицировала – в 2004 г.[143]
Учитывая связь транснациональной организованной преступности с коррупцией, являющейся необходимым условием деятельности транснациональных преступных групп, разработчики Конвенции включили в ее текст ст. 8 – «Криминализация коррупции» и ст. 9 – «Меры против коррупции». Конвенция предписывает Сторонам криминализацию активного и пассивного подкупа как национальных, так и иностранных публичных должностных лиц. Понятие активного и пассивного подкупа в Конвенции схоже с определением, данным в Конвенции Совета Европы[144].
Некоторая специфика имеется в даваемом Конвенцией определении публичного должностного лица. Под таковым Конвенция понимает «должностное лицо или лицо, предоставляющее какую-либо публичную услугу»[145]. Тем не менее конкретизация понятия должностного лица относится на усмотрение внутреннего законодательства стран – участниц Конвенции.
Именно в ходе работы над Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности впервые возник вопрос о разработке проекта Конвенции против коррупции. Специальный комитет по Конвенции обсудил вопрос о том, должна ли она охватывать проблему коррупции. Возобладало мнение, согласно которому, хотя вопрос о коррупции ввиду его особой сложности и широты невозможно охватить в конвенции, касающейся транснациональной организованной преступности, эта Конвенция была бы неполной без исходных положений о коррупции, поскольку коррупция является как преступной деятельностью, часто осуществляемой организованными преступными группами, так и методом, используемым этими группами для совершения других преступных деяний. В связи с этим Специальный комитет решил включить в Конвенцию лишь ограниченные положения по коррупции при том понимании, что для охвата проблемы коррупции будет рассмотрена возможность разработки отдельного документа против коррупции[146].
В своей резолюции 55/61 от 4 декабря 2000 г. генеральная Ассамблея ООН признала целесообразность разработки эффективного международно-правового документа против коррупции, независимого от Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, и постановила учредить специальный комитет по разработке такого документа в Вене в штаб-квартире Центра по международному предупреждению преступности Управления по контролю над наркотиками и предупреждению преступности. В этой же резолюции Генеральная ассамблея просила Специальный комитет при разработке проекта конвенции применять всеобъемлющий и многодисциплинарный подход и рассмотреть, в частности, следующие ориентировочные элементы: определения; сферу применения; защиту суверенитета; меры по предупреждению; криминализацию; санкции и средства правовой защиты; конфискацию и арест; юрисдикцию; ответственность юридических лиц; защиту свидетелей и потерпевших; поощрение и укрепление международного сотрудничества; предупреждение перевода средств незаконного происхождения, полученных от актов коррупции, включая отмывание средств, и борьбу с ним, а также возвращение таких средств; техническую помощь; сбор и анализ информации и обмен ею; а также механизмы для мониторинга[147].
Генеральная Ассамблея ООН 4 декабря 2001 года приняла резолюцию 55/61 «Эффективный международно-правовой документ против коррупции» (по Докладу Третьего комитета (А/55/593)[148]. В данном документе Генеральная Ассамблея признала целесообразность разработки эффективного международно-правового документа против коррупции, независимого от Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности.
Вопросам борьбы с коррупцией посвящены такие документы, принятые в рамках ООН, как Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Резолюция ГА ООН 51/59, приложение), Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (Резолюция ГА ООН 51/191, приложение), резолюция ГА ООН 54/128, в которой Генеральная Ассамблея поддержала выводы и рекомендации Совещания Группы экспертов по проблеме коррупции и ее финансовым каналам, состоявшегося в Париже с 30 марта по 1 апреля 1999 года (Е/CN.15/1999/10, пункты 1 – 14).
Работа Специального комитета стартовала в январе 2002 г. Всего было проведено семь его сессий. При обсуждении проекта Конвенции на сессиях Постоянного комитета наибольшие дискуссии вызвали следующие вопросы:
1) определение «публичного должностного лица». Обсуждение велось вокруг вопросов о том, насколько широким должно быть такое определение и должна ли Конвенция содержать свое «автономное» определение или же данное понятие должно быть определено исключительно национальным правом;
2) определение понятия «коррупция». В результате дискуссии возобладала точка зрения о том, что Конвенция должна не предлагать свое определение, а содержать отсылку к перечню подлежащих криминализации деяний;
3) вопрос о том, должна ли Конвенция охватывать коррупцию в частном секторе. Большинство государств решительно высказались в поддержку того, чтобы Конвенция охватывала коррупцию в частном секторе. По мнению некоторых других государств, этот вопрос является очень сложным и сопряжен со множеством концептуальных, правовых и процессуальных проблем, для которых, возможно, не имеется общеприемлемых решений;
4) вопрос о том, насколько широкими и обязательными должны быть положения, касающиеся предупреждения коррупции. Большинство участников переговоров единодушно высказались за включение в текст Конвенции обширных положений о предупреждении коррупции, что нашло отражение в окончательном варианте проекта[149].
Решением седьмой сессии Постоянного комитета 1 октября 2003 г. согласованный текст был направлен на утверждение Генеральной Ассамблее ООН[150].
Самое всеобъемлющее и применяемое в глобальном масштабе соглашение на данный момент было выработано под эгидой ООН. Более 130 стран участвовало в двухлетних переговорах по Конвенции ООН против коррупции, которая вступила в силу в декабре 2005 года. Она охватывает все вышеупомянутые направления действий и впервые создает основу для сотрудничества в делах по восстановлению активов. Она также приближается к тому, чтобы стать первым, поистине глобально применяемым международным соглашением о борьбе с коррупцией.
Общей целью данной конвенции является предупреждение и искоренение коррупции путем укрепления международного сотрудничества и оказания государствам-членам технической помощи в этой сфере[151]. Активная работа по разработке настоящей Конвенции началась сразу же после принятия другой глобальной Конвенции ООН – «Против транснациональной организованной преступности». Специальный комитет получил соответствующий мандат на разработку международно-правового документа против коррупции на основании резолюций Генеральной Ассамблеи ООН 55/61 от 4 декабря 2000 г. и 55/260 от 31 января 2002 г[152].
Структура новой Конвенции традиционна для международных документов подобного рода. Она состоит из преамбулы и восьми разделов (глав), каждый из которых посвящен самостоятельным аспектам борьбы с коррупцией. Для более точного восприятия содержания новой Конвенции и основных ее концептуальных положений лучше всего начать ее рассмотрение с ее конкретных глав.
В преамбуле описываются негативные последствия от коррупции, ее влияние на различные институты государственной власти, уровень социально-экономического развития стран, социальные и демократические ценности, сделан анализ существования тесной корреляции между коррупцией и иными формами организованной преступности, а также указаны международно-правовые источники, послужившие основой для подготовки этой Конвенции.
В ст. 1 Конвенции определяются ее основные цели. К таковым относятся:
1) содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;
2) поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе – принятии мер по возвращению активов;
3) поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом[153].
Сфера применения Конвенции определяется в ст. 3 Конвенции. Согласно данному положению оно применяется «к предупреждению, расследованию и уголовному преследованию за коррупцию и к приостановлению операций (замораживанию), аресту, конфискации и возвращению доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией»[154]. Таким образом, можно выделить три основные сферы применения Конвенции – уголовно-правовую, уголовно-процессуальную и криминолого-профилактическую.
Важным шагом на пути развития международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией является признание того факта, что коррупция имеет самое непосредственное отношение к отмыванию незаконных денежных средств. Указанный вывод в определенной степени повторяет соответствующие положения Конвенции Совета Европы от 27 января 1999 г. об уголовной ответственности за коррупцию (Criminal Law Convention on Corruption), в которой впервые подчеркивалась тесная связь между указанными явлениями. Однако новый международный документ в этом вопросе идет дальше, указывая случаи существования крупной коррупции с утечкой капитала и основных финансовых ресурсов из страны их происхождения. Такое понимание проблемы диктует необходимость принятия совместных мер с целью возврата незаконно перемещенных средств от коррупции в страны их происхождения, что в дальнейшем должно найти отражение в последующих разделах Конвенции. Причем конфискация незаконной прибыли у лица будет приравнена к международной правоохранительной санкции в рамках возможных внутренних и международных расследований.
Указанным обстоятельством меры, направленные на борьбу с коррупцией, не исчерпываются. Исходя из провозглашенного принципа справедливости, Конвенция предполагает возврат незаконных активов потерпевшим от преступлений либо иным законным собственникам.
Некоторые понятия международного права отнесены к категории так называемых этических принципов. Среди них следует назвать такие, как справедливость и равенство перед законом, обеспечение открытости при управлении публичными делами, честность и неподкупность.
В преамбуле изложены основные международные документы, действующие в сфере борьбы с коррупцией, которые учитывались экспертами в ходе подготовки текста Конвенции. К сожалению, некоторые существенные международные источники по непонятным нам причинам не вошли в указанный список. Например, на основании Резолюции (97) 24 Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г. на состоявшейся 101-й сессии утверждены двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией. Многие европейские страны поддержали данные принципы и активно используют их в своем национальном законодательстве.
Такого же пристального внимания заслуживают специальная резолюция ООН «Коррупция среди чиновников» (Corruption in Public Authorities), принятая в 1990 году на 8-м конгрессе по предотвращению преступлений и обращению с правонарушителями, а равно ряд документов, принятых в 1995 году на 9-м конгрессе ООН в Каире[155].
Глава 1 названа «Общие положения» и включает в себя нормы, раскрывающие цели настоящей Конвенции, а также содержащие довольно объемный понятийный аппарат.
Как это и положено в международных документах подобного уровня, центральное место в нем должна была занять дефиниция «коррупции». Вокруг данного определения велись наиболее ожесточенные споры. Эксперт из Франции, например, заявил, что предложенная дефиниция носит явно догматический характер, не учитывает особенностей национального языка и перевода. С этим аргументом трудно не согласиться. Так, если в английском варианте под «коррупцией» понимается мздоимство, то французы ассоциируют данное явление со взяточничеством либо подкупом[156]. В итоге было принято решение не вводить указанное понятие в текст Конвенцию.
Глава 2 названа «Меры по предупреждению коррупции» и занимает центральное место в самой Конвенции. В этом разделе впервые на столь высоком международном уровне сделана попытка определить существо и содержание политики предупреждения и противодействия коррупции. В отличие от набора отдельных мер, направленных против коррупции, политика предупреждения и противодействия коррупции подразумевает активное государственное участие и является более точным и всеобъемлющим инструментом в борьбе с этим общественно-опасным явлением. Данная политика строится с учетом оптимальных видов практики, направленных на предупреждение коррупции и возможности поддержания стандартов публичного аудита.
Вопросам криминализации коррупционных деяний и правоохранительной деятельности посвящена гл. 3 Конвенции. Как уже отмечалось, именно перечень подлежащих криминализации деяний определяет понимание коррупции в настоящем документе.
Понятие подкупа должностных лиц (Конвенция предусматривает криминализацию подкупа национальных, иностранных и международных публичных должностных лиц – ст. 15, 16 Конвенции) в целом схоже с определением, предлагаемым Конвенцией Совета Европы. Согласно Конвенции ООН, в понятие подкупа входят обещание, предложение или предоставление неправомерного преимущества должностному лицу (активный подкуп) и принятие или вымогательство такого преимущества таким лицом (пассивный подкуп)[157]. Отметим, что в отличие от Конвенции Совета Европы сами термины «активный подкуп» и «пассивный подкуп» Конвенция не использует.
Предотвращению конфликта интересов служат положения Конвенции о порядке принятия и издания кодекса поведения публичных должностных лиц (стандартов поведения). Отдельные основополагающие принципы таких стандартов должны учитываться странами-участницами при разработке своего законодательства.
Давая в целом широкое определение публичного должностного лица, в частности, включающее служащих государственных предприятий, в целом документ содержит отсылку к национальному законодательству.
Конвенция предусматривает криминализацию подкупа в частном секторе (ст. 21). Отличие от «публичного» подкупа состоит в том, что незаконное преимущество предоставляется частному управленцу за действие (бездействие) в нарушение своих обязанностей. В случае же подкупа публичного должностного лица оно действует «при выполнении своих должностных обязанностей».
Помимо деяний, связанных с подкупом, Конвенция предусматривает криминализацию следующих деяний.
Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом. Согласно ст. 17 Конвенции подлежат криминализации «неправомерное присвоение или иное нецелевое использование публичным должностным лицом в целях извлечения выгоды для себя самого или другого физического или юридического лица кого-либо имущества, публичных или частных средств или ценных бумаг, или любого другого ценного предмета, находящихся в ведении этого публичного должностного лица в силу его служебного положения»[158]. Отметим, что помещение данной статьи в главу о криминализации диктуется, на наш взгляд, не тем, что данные деяния не охвачены уголовным законом (представляется, что нет уголовного законодательства, которое бы не предусматривало должностных хищений в качестве преступлений), а тем соображением, что должностные хищения должны быть отнесены к перечню коррупционных преступлений и на них должны распространяться иные положения Конвенции и национального антикоррупционного законодательства. Хищение имущества в частном секторе также криминализируется Конвенцией (ст. 22)[159].
Злоупотребление служебным положением предусмотрено в качестве коррупционного преступления согласно ст. 19 Конвенции. «Каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, злоупотребление служебными полномочиями или служебным положением, т.е. совершение какого-либо действия или бездействия в нарушение законодательства публичным должностным лицом при выполнении своих функций с целью получения какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или иного физического или юридического лица»[160]. Таким образом, в числе коррупционных преступлений Конвенция называет «классическое» служебное корыстное преступление, не связанное с подкупом. Тем самым Конвенция использует широкий подход к перечню коррупционных преступлений, включающих не только подкуп, но и иные служебные злоупотребления.
Понятие злоупотребление влиянием в корыстных целях (ст. 18) полностью воспроизводит соответствующее положение Конвенции Совета Европы.
Существенной спецификой обладает преступление, предусмотренное ст. 20 Конвенции – незаконное обогащение. Под таковым Конвенция понимает «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать»[161].
Относительно включения данной нормы в текст Конвенции в ходе работы Специального комитета по разработке Конвенции развернулась оживленная дискуссия. Делегации Российской Федерации, государств – членов Европейского Союза и других стран выразили настоятельное желание исключить эту статью[162]. В документации Специального комитета отсутствует какое-либо обоснование такой отрицательной позиции. Думается, она была вызвана тем обстоятельством, что подобная норма не вполне согласуется с положениями о презумпции невиновности и вводит в уголовное право элементы объективного вменения. Отметим, что, подобно другим нормам, Конвенция требует умышленного характера деяния («когда оно совершается умышленно»). В данном случае непонятно, по отношению к какому деянию должна устанавливаться вина в форме умысла, так как «значительное увеличение активов» является не действием (бездействием) лица, а его последствием. Действие (бездействие) презюмируется и не требует доказывания, что противоречит положению классического уголовного права об ответственности лица только за свои виновные действия (бездействие)[163].
Тем не менее данная норма была включена в окончательный текст Конвенции. Не вызывает сомнений то обстоятельство, что имплементация данного положения в национальном уголовном законодательстве целого ряда государств (главным образом континентальной системы права) вызовет значительные трудности, поскольку потребует пересмотра фундаментальных положений уголовного и уголовно-процессуального права.
Конвенция предписывает государствам-участникам предусмотреть в национальном законодательстве ответственность за отмывание доходов от коррупции, сокрытие соответствующих преступлений, а также за соучастие в коррупционных преступлениях и неоконченную преступную деятельность (ст. 23, 24, 27).
Подобно другим антикоррупционным международным документам, Конвенция содержит норму об ответственности юридических лиц. Согласно ст. 26 Конвенции государства-участники принимают законодательные и иные меры для установления ответственности юридических лиц за участие в коррупционных преступлениях. Ответственность юридических лиц, с учетом особенностей национального права, может быть уголовной, гражданско-правовой или административной. Каждое государство-участник согласно данной статье обеспечивает применение в отношении юридических лиц, привлекаемых к ответственности, эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных или неуголовных санкций, включая денежные санкции.
В документе содержатся определенные рекомендации относительно пенализации коррупционных преступлений и наказательной политики государств по отношению к коррупционерам. В ст. 30 Конвенции говорится, что «каждое Государство-участник за совершение какого-либо преступления, признанного таковым в соответствии с настоящей Конвенцией, предусматривает применение таких уголовных санкций, которые учитывают степень опасности этого преступления»[164].
В статье также содержится рекомендация о максимально возможном ограничении иммунитетов от уголовного преследования за коррупционные преступления. Отдельно в п. 5 ст. 30 Конвенции рекомендуется назначать виновным в коррупционных преступлениях с учетом степени опасности деяния наказание в виде лишения права на определенный срок занимать публичную должность или занимать должность в каком-либо предприятии, полностью или частично находящемся в собственности государства. Сроки давности по преступлениям, предусмотренным в Конвенции, должны быть «длительными» (ст. 29)[165].
Каждое государство-участник обеспечивает в соответствии со ст. 36 Конвенции наличие органа (или органов) или лиц, специализирующихся на борьбе с коррупцией с помощью правоохранительных мер. Такому органу или органам или лицам обеспечивается необходимая самостоятельность в соответствии с основополагающими принципами правовой системы государства-участника, с тем чтобы они могли выполнять свои функции эффективно и без кого-либо ненадлежащего влияния. Такие лица или сотрудники такого органа или органов должны обладать надлежащей квалификацией и ресурсами для выполнения своих задач.
В документе даны рекомендации по обеспечению безопасности свидетелей, потерпевших, лиц, сотрудничающих с правосудием. Сторонам предписывается предусмотреть в законодательстве возможность возмещения ущерба лицам, потерпевшим от коррупционных деяний.
Детально проработаны в Конвенции вопросы юрисдикции. Конвенция устанавливает четыре юрисдикционных принципа: территориальный, гражданства, реальный и универсальный.
Анализ положений Конвенции показывает, что в документе не предусмотрен принцип «двойной криминальности», т.е. для установления национальной юрисдикции в отношении предусмотренного Конвенцией коррупционного преступления не требуется, чтобы данное преступление было предусмотрено в уголовном законодательстве государства, где оно было совершенно. Кроме того, в положениях о выдаче указывается, что государство-участник, законодательство которого допускает это, может разрешить выдачу какого-либо лица в связи с любым из преступлений, охватываемых Конвенцией, которые не являются уголовно наказуемыми согласно его собственному внутреннему законодательству (п. 2 ст. 44).
Глава 4 Конвенции посвящена вопросам международного сотрудничества. Помимо вопросов экстрадиции, Конвенция обязывает стороны сотрудничать в таких вопросах, как содействие расследованию дел о коррупционных преступлениях, включая истребование доказательств, передача осужденных лиц по гражданско-правовым и административно-правовым делам, связанным с коррупцией. Конвенция может рассматриваться государствами-участниками как правовая основа для такого сотрудничества даже при условии отсутствия между ними договоров о взаимной правовой помощи.
Возвращение активов представляет собой основополагающий принцип рассматриваемой Конвенции. Ввиду особой важности нормы о сотрудничестве в вопросах конфискации и возвращения активов помещены в отдельную главу – гл. 5. Конвенция предписывает сторонам предпринять меры по предупреждению перевода активов путем ужесточения банковского контроля за подозрительными сделками и счетами, а также устанавливает правила по непосредственному взаимодействию государств в вопросах конфискации и возвращения активов[166].
Заключительные положения Конвенции посвящены вопросам ее вступления в силу и осуществления государствами ее положений. Согласно ст. 65 Конвенции каждое государство-участник принимает в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства необходимые меры, включая законодательные и административные, для обеспечения осуществления своих обязательств согласно Конвенции. В статье также указывается, что государство-участник может принимать и более строгие или суровые меры, чем меры, предусмотренные Конвенцией, для предупреждения коррупции и борьбы с ней[167].
Принятая 31 октября 2003 г. Конвенция ООН против коррупции была подписана представителями государств на Конференции высокого уровня в Мериде (Мексика) 9-11 декабря 2003 г. Конвенцию подписали 97 государств, включая Российскую Федерацию. Россия ратифицировала конвенцию в 2006 г.[168] Документ открыт для подписания в центральных учреждениях ООН в Нью-Йорке[169].
Анализируя окончательный, утвержденный Генеральной Ассамблеей и подписанный государствами-участниками текст Конвенции, следует отметить его основательность, фундаментальность. В целом Конвенция отвечает задачам эффективного глобального противодействия коррупции и ее транснациональным формам на современном этапе. Заслуживает положительной оценки положенный разработчиками в основу Конвенции широкий взгляд на коррупцию, нашедший, в частности, отражение в обширном перечне деяний, подлежащих криминализации. В Конвенции отражена высокая общественная опасность коррупции в частном секторе, а также транснациональной и международной коррупции. Отличаются выверенностью и четкостью положения о взаимной правовой помощи, в частности – в вопросах экстрадиции. В документе четко обозначен акцент на меры по предупреждению коррупции, являющиеся приоритетными по отношению к уголовно-правовым средствам борьбы с данным явлением.
Соглашаясь с основными положениями Конвенции, изложенными выше, и поддерживая лежащее в ее основе позитивное начало, необходимо в то же время высказать ряд замечаний.
Прежде всего, думается, недостаточно проработан вопрос о контроле за выполнением государствами положений Конвенции и об ответственности за их нарушение. Глава 7 Конвенции «Механизмы осуществления» содержит всего две статьи, посвященные Конференции государств-участников и секретариату (сугубо техническому органу). В полномочия Конференции действительно входит заслушивание информации государств-участников о выполнении Конвенции, однако данное полномочие не обеспечено какими-либо четкими обязательствами со стороны государств-участников. К тому же сомнительна эффективность ежегодного заслушивания стандартных отчетов официальных лиц о мерах борьбы с коррупцией. Какая-либо независимая оценка и контроль за проведением антикоррупционных мероприятий со стороны международного сообщества в Конвенции не предусматриваются. В тексте говорится лишь о том, что «могут быть рассмотрены также материалы, полученные от соответствующих неправительственных организаций, надлежащим образом аккредитованных в соответствии с процедурами, которые будут определены решением Конференции Государств-участников»[170]. Отметим, что согласно п. 7 ст. 63 «Конференция Государств-участников, если она сочтет это необходимым, учреждает любой соответствующий механизм или орган для содействия эффективному осуществлению Конвенции»[171]. Данное положение, на наш взгляд, делает перспективы антикоррупционного мониторинга в рамках контроля за выполнением Конвенции весьма туманными. Учитывая количество государств-участников Конвенции, нахождение консенсуса по столь сложным вопросам в рамках ежегодной конференции, а главное – принятие эффективных решений – представляется малореалистичным. Неясно, почему разработчики Конвенции не использовали опыт Совета Европы и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), включивших в свои антикоррупционные конвенции подробные положения о контроле за их выполнением, предусматривавшие, в частности, создание специальных международных антикоррупционных структур.
Безусловно, существует опасность того, что под предлогом борьбы с коррупцией будет осуществляться вмешательство во внутренние дела суверенных государств. Тем не менее защита суверенитета (о таковой говорит и сама Конвенция в ст. 4) не должна являться щитом для коррумпированных режимов от международно-правовой ответственности. Как представляется, ущерб, наносимый системной коррупцией в ряде стран мировому сообществу, не намного меньше того ущерба, который причиняется государствами, потворствующими терроризму (в Афганистане и Ираке это, как известно, привело к военным интервенциям). Отметим, что принцип pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться) является одним из основополагающих в международном праве. Без эффективных механизмов контроля и ответственности реализация данного принципа невозможна.
Спорными, на наш взгляд, являются и некоторые положения о криминализации коррупционных деяний. Особые замечания вызывают положения ст. 20 («Незаконное обогащение»). Незаконное обогащение, в том виде, в котором оно сформулировано в Конвенции, невозможно криминализировать при условии соблюдения основополагающих принципов конституционного и уголовного права и процесса не только Российской Федерации, но и большинства государств континентальной системы права[172]. Необходимо признать, что данная норма является «гибкой», поскольку данное положение применяется при «условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы»[173]. Однако не вполне понятно, по какой причине столь спорное положение нашло закрепление в тексте Конвенции. На наш взгляд, более уместным было бы указание в Конвенции на возможность применения мер против незаконного обогащения в рамках гражданско-правовых процедур.
Для целей любого нормативного акта ключевое значение имеет применяемая терминология, при помощи которой передается его точный смысл и содержание. Однако, на наш взгляд, текст Конвенции содержит нечеткие формулировки и обязательства, что создает реальную возможность для оказания политического давления, завуалированного вмешательства во внутренние дела государств под предлогом борьбы с коррупцией.
В частности, в Конвенции есть такие нечеткие формулировки, как «государства-участники стремятся» (ст. 5, 7, 8), «в пределах своих возможностей» (ст. 13), «могут рассматривать» (ст. 34), «может принять» (ст. 27). Подобная терминология говорит о декларативности содержания Конвенции, поскольку не накладывает обязательства, а выражает лишь волю, намерение; это позволяет игнорировать отдельные положения Конвенции, оставить их применение на усмотрение сторон и неизбежно приведет к двойным стандартам, что представляется неприемлемым для целей данной Конвенции.
Несмотря на отмеченные спорные и неудачные положения, неизбежные в столь объемном международном документе, в целом Конвенцию ООН против коррупции в ее окончательном варианте следует охарактеризовать с самой положительной стороны. Принятие данной Конвенции знаменует собой принципиально новый этап в глобальном противодействии коррупции. Принятые ранее международные документы в данной сфере имели либо региональное (конвенции ОАГ и Совета Европы), либо иное, сугубо ограниченное, применение (Конвенция ОЭСР). С принятием Конвенции ООН мировое сообщество получило первый антикоррупционный документ глобального значения, способный стать эффективным инструментом международного сотрудничества в борьбе с коррупцией.
Совет Европы рассматривает коррупцию как угрозу верховенству права, стабильности демократических институтов, правам и свободам человека, социальному и экономическому прогрессу и относит это явление к числу транснациональных проблем[174].
Впервые проблема объединения усилий для борьбы с коррупцией в рамках Совета Европы была поднята на конференции министров европейских стран в 1994 г., которая проходила на Мальте. Для координации действий государств в этой области Комитет министров Совета Европы создал в сентябре 1994 г. Междисциплинарную группу по вопросам коррупции. Задача созданного органа состояла в разработке мер, которые могли бы быть приняты на международном уровне для борьбы с коррупцией, а также разработке типовых законов или кодексов поведения, включая международные конвенции о сотрудничестве. Группа начала свою деятельность в марте 1995 г.[175]
На первой сессии Группы Совета Европы по проблемам коррупции (Страсбург, 22 – 24 февраля 1995 г.) коррупция была определена как «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделенных полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента либо других отношений такого рода, и имеющего целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц»[176]. В данном определении в сферу субъектов коррупции попадает и лицо, склоняющее к совершению таких действий.
На региональном уровне также предпринимаются активные усилия в данной сфере. Так, в рамках Совета Европы была заключена Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 года)[177]. Конвенция значительное внимание уделяет мерам, которые необходимо принять на национальном уровне. Конвенция определяет 13 видов коррупционных преступлений, десять из которых вполне могут быть сведены к конкретизации двух традиционных проявлений подкупа – взяточничества: получения взятки и дачи взятки. Конкретизация происходит по субъекту, в отношении национальных государственных должностных лиц, членов национальных государственных собраний, иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний, представителей частного сектора, должностных лиц международных организаций, членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов. В числе такого рода преступных деяний Конвенция предусматривает также использование служебного положения в корыстных целях, отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией, и преступления, касающиеся операций со счетами.
Комитетом министров Совета Европы в ноябре 1996 года была принята Программа действий по борьбе с коррупцией, разработанная в соответствии с рекомендациями 19-й Конференции министров юстиции европейских стран (Валетта, 1994 год).
В рамках Совета Европы были также разработаны: Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятую Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 года[178], Типовой кодекс поведения государственных должностных лиц, принятый Комитетом министров Совета Европы 11 мая 2000 года[179].
В рамках Европейского Союза 26 мая 1997 года была принята Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств-членов Европейского союза. Кроме того, Советом Европейского Союза 22 декабря 1998 года были приняты Объединенные меры по борьбе с коррупцией в частном секторе[180].
В ноябре 1996 г. Комитет Министров Совета Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией. В рамках данной Программы были подготовлены две конвенции – Уголовно-правовая Конвенция о коррупции и Гражданско-правовая Конвенция о коррупции. В официальных текстах на английском языке – «Criminal Law Convention on Corruption» (ETS №173), «Civil Law Convention on Corruption» (ETS №174).
Гражданско-правовая Конвенция о коррупции – первая попытка установить в рамках Совета Европы общие международные правила гражданско-правового, гражданско-процессуального характера в контексте борьбы с коррупцией.
Конвенция состоит из преамбулы и трех глав: «Меры, принятие которых необходимо на национальном уровне», «Международное сотрудничество и контроль за исполнением», «Заключительные положения».
Конвенция формулирует развернутое определение коррупции: «Для целей настоящей Конвенции, «коррупция» означает требование, предложение, предоставление или принятие, прямо или опосредованно, взятки или любого другого недолжного преимущества или возможность этого, которое приводит к нарушению надлежащего исполнения обязанностей или поведения, требуемых от лица, получившего взятку, недолжное преимущество или возможность этого» (статья 2). Такое определение представляется более удачным, чем текст соответствующего положения Федерального закона «О борьбе с коррупцией».
В Конвенции затронуты следующие основные аспекты:
· гражданско-правовая ответственность за ущерб, причиненный коррупционными действиями, в том числе ответственность государства, в случае причинения ущерба действиями государственных служащих, при исполнении последними их должностных обязанностей;
· возмещение ущерба, причиненного коррупционными действиями (которое может покрывать материальный ущерб, неполученные доходы и моральный вред);
· сроки исковой давности по требованиям о возмещении ущерба, причиненного коррупционными действиями;
· недействительность договоров или контрактов, связанных с коррупцией;
· защита работников, которые сообщили о своих обоснованных подозрениях в совершении коррупционных действий;
· прозрачность и аккуратность финансовой отчетности и аудита;
· эффективные процедуры собирания доказательств;
· вынесение судебных распоряжений, необходимых для охраны прав и интересов сторон в ходе рассмотрения в суде дел, связанных с коррупционными действиями;
· сотрудничество по вопросам, связанным с гражданским судопроизводством по делам о коррупции: предоставление документов, получение доказательств за рубежом, разграничение юрисдикции, признание и исполнение иностранных судебных решений, признание и взыскание судебных издержек в соответствии с положениями международных документов о международном сотрудничестве по гражданско-правовым и хозяйственным вопросам, сторонами которых они являются, и их внутренним правом.
Любое государство, которое подписало Конвенцию или присоединилось к ней, к моменту вступления для него в силу Конвенции автоматически становится членом Группы Государств против Коррупции (GRECO). GRECO осуществляет контроль за исполнением данной Конвенции, руководящих принципов борьбы с коррупцией и других соглашений или правовых документов, принятых Советом Европы в соответствии с Программой действий против коррупции.
Совет Европы проявил заинтересованность в международной борьбе против коррупции, поскольку очевидной является исходящая от нее угроза не только международной торговле или международным финансовым интересам, но и основным принципам организации, а именно: верховенству права, стабильности демократических институтов, правам человека, социальному и экономическому прогрессу. Это связано также с тем, что борьба с коррупцией – предмет, пригодный, по мнению экспертов, для международно-правового сотрудничества: с этой проблемой так или иначе сталкиваются практически все государства - члены Совета Европы, и нередко здесь проявляются транснациональные элементы.
Продолжительные дискуссии позволили выработать подход Совета Европы к проблеме коррупции, который стал определяться «междисциплинарным» характером этого явления: оно может одновременно рассматриваться с точки зрения уголовного, гражданского и административного права.
В соответствии с решениями и резолюциями конференций министров европейских стран 1994 г. (Мальта), 1997 г. (Чехия) и 1999 г. (Молдова), а также с Программой действий против коррупции, принятой Комитетом министров Совета Европы в ноябре 1996 года, осуществление политики, нацеленной на защиту общества от коррупции, становится первоочередной задачей и придает определенную направленность работе по содействию в осуществлении борьбы с коррупцией на региональном и национальном уровнях.
Широко признано, что коррупция негативно влияет на международную торговлю, препятствуя применению правил конкуренции и осложняя функционирование рыночной экономики. Существенным является и то, что государство смогло бы привлечь к ответственности за коррупцию свои национальные компании, входящие в состав транснациональных компаний, если бы другие страны приняли на себя такие же обязательства. С другой стороны, для того чтобы избежать создания помех для национальных компаний нескольких договаривающихся сторон, осуществляющих по смыслу конвенций надлежащую деятельность, конвенции требуют отражения их положений в национальном законодательстве одновременно как можно большего числа государств.
Конвенция 1998 г. имеет традиционную для международного договора структуру (преамбула и 5 глав). Первая глава – «Использование терминов» – содержит определения понятий «публичное должностное лицо», «судья», «юридическое лицо». Во второй главе – «Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне» – рассматриваются виды преступных деяний, связанных с коррупцией, а также вопросы сотрудничества национальных органов, защиты свидетелей, сбора доказательств, конфискации доходов и т.п. Третья глава посвящена контролю за выполнением Конвенции. Четвертая глава затрагивает аспекты международного сотрудничества государств - участников Конвенции (взаимная помощь, выдача, обмен информацией и др.). Пятая глава названа «Заключительные положения» (подписание и вступление в силу, присоединение к Конвенции, оговорки и поправки, урегулирование споров и др.). Конвенция 1999 г. также имеет преамбулу и следующие главы: первая – «Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне», вторая – «Международное сотрудничество и контроль за выполнением» и третья – «Заключительные положения».
Следует остановиться на основных понятиях, содержащихся в рассматриваемых Конвенциях в частности, понятиях «коррупция» и «преступления, связанные с коррупцией».
В ходе подготовительной работы по определению подхода к разделению конвенций на уголовно-правовую и гражданско-правовую эксперты Совета Европы разработали предварительное общее определение коррупции. Согласно этому определению под коррупцией понимается взяточничество (подкуп) и любое другое поведение лица, наделенного ответственностью в публичном или частном секторе, которое нарушает свои обязанности, вытекающие из его публичного статуса как публичного лица, частного наемного работника, независимого агента или из другого статуса подобного рода, и нацелено на получение неправомерных преимуществ любого рода для себя или любого другого лица.
Особое место в подготовке конвенций было уделено формулировкам понятий «коррупция», использованным в документах других международных организаций, таких, как Конвенция Европейского союза о борьбе против коррупции должностных лиц Европейского сообщества и должностных лиц государств – членов Европейского союза от 26 мая 1997 года и Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок от 17 декабря 1997 года. Поскольку выявилось, что на сегодняшний день в определении коррупции нет полной ясности и правовой точности, было признано целесообразным рассматривать в Конвенции 1998 г. понятие коррупции, исходя из внутреннего законодательства государств – участников, а в Конвенции 1999 г. дать определение коррупции только для целей Конвенции.
Действительно, коррупция, как отмечает В.В. Лунеев, сегодня является скорее не правовым, а синтетическим социальным или криминологическим понятием, поэтому ее необходимо рассматривать не как конкретный состав преступления, а как совокупность родственных видов деяний[181].
Именно поэтому в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1998 г. единое определение коррупции не приводится, а рассматриваются некоторые преступные деяния, которые определены экспертами Совета Европы как «коррупционные преступления».
Практика последних лет показывает, что в процессе международного сотрудничества приходится сталкиваться с двумя видами трудностей при судебном преследовании, касающемся транснациональных коррупционных дел в частности, в отношении подкупа иностранных публичных должностных лиц.
Один из них связан с определением коррупционного преступления, часто понимаемого неодинаково из-за различий понятия «публичных должностных лиц» в национальном праве разных стран.
Другая трудность обусловлена ограниченностью возможностей международного сотрудничества: из-за процедурных, а иногда и политических помех откладывается или осложняется судебное преследование за преступления такого рода. Стремясь гармонизировать определение коррупционных преступлений, государства – участники Конвенции должны соблюдать принцип, означающий, что деяние преследуется как по закону одного государства – участника, так и по закону другого государства - участника.
Для целей Конвенции 1998 г. понятие «публичное должностное лицо» определяется путем ссылки на определения «должностное лицо», «публичный служащий», «мэр», «министр» или «судья», существующие в национальном праве государства, в котором данное лицо осуществляет свои функции, и на то, как эти определения применяются в уголовном праве данного государства. При этом разработчики Конвенции хотели охватить все возможные категории должностных лиц, которые могут быть замешаны в подкупе. Однако это необязательно означает, что государства должны пересмотреть определения должностного лица в национальном законодательстве. Договаривающиеся стороны принимают на себя обязательства по Конвенции только в той мере, которая совместима с их конституциями и фундаментальными принципами правовой системы, включая принцип федерализма, в тех случаях, где это необходимо.
Надо отметить, что в понятие должностного лица включены и судьи. Термин «судья» для целей Конвенции включает прокуроров и лиц, занимающих судебные должности. Решающим элементом включения этих лиц в данную категорию является не официальное наименование их должности, а «юридическая» природа осуществляемых ими функций. Прокуроры специально указываются в этом определении, хотя в некоторых государствах они не рассматриваются в качестве членов судебного корпуса. Члены судебного корпуса (по смыслу Конвенции, это судьи и в некоторых странах – прокуроры) являются независимой и беспристрастной властью, отдельной от исполнительной ветви власти. Их включение в понятие должностных лиц оправдано исключительно для целей применения этой Конвенции.
Конвенция также дополнительно предусматривает следующее положение: в случае судебного преследования какого-либо публичного должностного лица одного государства применение другим государством (осуществляющим судебное преследование) определения публичного должностного лица возможно лишь в той степени, в какой это определение не противоречит его национальному праву.
В качестве мер, которые должны быть приняты на национальном уровне государствами – участниками Конвенции 1998 г., указываются законодательные и иные меры для определения в качестве преступлений целого ряда деяний, которые Конвенция связывает с коррупцией. Конвенцией выделяются два вида подкупа публичных должностных лиц: активный и пассивный.
Под активным подкупом публичного должностного лица в Конвенции понимается преднамеренное обещание, предложение или предоставление любым лицом, прямо или косвенно, любого неправомерного преимущества любому из публичных должностных лиц для самого этого лица или любого иного лица, с тем чтобы это публичное должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций.
Под пассивным подкупом публичного должностного лица понимается прямое или косвенное преднамеренное испрашивание или получение публичным должностным лицом любого неправомерного преимущества для самого себя или любого иного лица или же принятие, предложение или обещание такого преимущества, с тем чтобы это должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций.
В статьях 2 – 11 Конвенции 1998 г. активный и пассивный подкупы более детально рассматриваются применительно к различным категориям публичных должностных лиц: национальным публичным должностным лицам; членам национальных публичных собраний; иностранным публичным должностным лицам; членам иностранных публичных собраний; лицам, которые руководят организациями частного сектора или работают в них в любом качестве; должностным лицам международных организаций; членам международных парламентских собраний; судьям и должностным лицам международных судов.
Кроме подкупа, Конвенция предлагает государствам – участникам признать в качестве уголовно наказуемых деяний в соответствии с их национальным законодательством преднамеренное обещание, предоставление или предложение прямо или косвенно любого неправомерного преимущества любому лицу, которое утверждает или подтверждает, что оно может оказать неуместное влияние на принятие решения любым лицом из числа тех, о которых уже говорилось, за вознаграждение, независимо от того, предоставляется ли неправомерное преимущество ему самому или кому-либо еще, а также испрашивание, принятие или согласие с предложением или обещанием предоставить такое имущество в вознаграждение за такое влияние, независимо от того, оказано или нет влияние и был ли получен в результате предположительно оказанного влияния ожидаемый результат (ст. 12 «Злоупотребление влиянием в корыстных целях»). Правонарушениями в области коррупции Конвенция 1998 г. рекомендует государствам - участникам также признать следующие преднамеренные действия или бездействие с целью совершения, сокрытия или искажения, если они связаны с вышеупомянутыми деяниями:
а) оформление или использование счета-фактуры или любого другого бухгалтерского документа или отчета, содержащего ложную или неполную информацию;
б) противоправное невнесение в бухгалтерские книги сведений о платежных операциях.
Конвенция 1998 г. определяет ряд критериев, в соответствии с которыми государство – участник должно установить свою юрисдикцию в отношении вышеуказанных деяний. Юрисдикция традиционно основана на принципах территориальности, национальной принадлежности и защиты национальных интересов. Конвенция
Дата добавления: 2015-09-10; просмотров: 165 | Поможем написать вашу работу | Нарушение авторских прав |