Главная страница | Контакты | Случайная страница Автомобили Астрономия Биология География Дом и сад Другие языки Другое Информатика История Культура Литература Логика Математика Медицина Металлургия Механика Образование Охрана труда Педагогика Политика Право Психология Религия Риторика Социология Спорт Строительство Технология Туризм Физика Философия Финансы Химия Черчение Экология Экономика Электроника

Теоретические подходы к изучению социальной политики как системного образования

Приступая к освещению сущности социальной политики, следует заметить, что в рассматриваемом случае речь идет преимущественно о государственной политике в социальной сфере общества. Поэтому уместно сразу подчеркнуть, что в отличие от управления, политика имеет определенную специфику. В особенности сказанное справедливо в отношении социальной политики, которую в большинстве случаев разрабатывает и осуществляет преимущественно государство. По этой причине по вопросу о сущности политики есть разные мнения. Не вдаваясь в содержание ведущейся дискуссии, предложим обобщенное определение. С политико-социологической точки зрения политика – это властный способ организации общества, общественный процесс до­стижения социально значимых (публичных) целей и поддержания его целостности на основе разграничения и согласования разнообразных интересов и потребностей основных классов и групп населения, предусматривающий управление обществом со стороны политической элиты и иных социальных субъектов власти через политические институты общества. В приведенном понимании политики основной акцент делается на ее управленческом предназначении, которое проявляется преимущественно в политико-управленческой деятельности государственных и муниципальных органов власти. При этом управленческий аспект политики связан с истолкованием управления как специфического вида социального процесса, содержанием которого является обнаружение, познание и использование объективных законов устройства, функционирования и развития управляемых объектов, принятия и исполнения управленческих решений посредством регулирующего, организующего, упорядочивающего и контролирующего воздействияий на них со стороны властных (управляющих) субъектов и институтов для достижения общественно значимых целей публичного, корпоративного и иного характера. При таком подходе к определению политики и управления объекты управления и политики существенно не отличаются. Вместе с тем, здесь очевидно проявляется их различие в отношении целевой стадии управленческой деятельности. Если политика всегда связана с реализацией публичных целей, выражающих всеобщие и общезначимые интересы населения той или иной территории, то управление может преследовать как групповые (например, корпоративное управление), так и частные цели и интересы. Поэтому политика всегда имеет публичный характер и преследует общезначимые цели.

Следует также заметить, что до сих пор и в определении понятия «публичная политика», и в классификации элементного состава системы публичной политики остается еще немало открытых вопросов. В нашем случае речь пойдет не столько о дискуссионных проблемах рассматриваемой темы, сколько об устоявшихся положениях. В современной политико-социоло­гической литературе сложились различные подходы к определению публичной политики. Например, в рамках теории publik administration она истолковывается как чувствительная к общественным (публичным) интересам и потребностям институционально-управленческая практика государственной бюрократии, направленная на эффективное и производительное удовлетворение общественных потребностей. [1, с. 4]. С другой стороны, широко применяется понятие «governance», интерпретируемое в зарубежной политико-социоло­гической литературе как политическое руководство [2, с. 247]. В научном обороте используется также выражение «public policy», которое зачастую интерпретируется как политика государственных, муниципальных и других публичных политических организаций, направленная на удовлетворение многообразных общественных (публичных) потребностей и интересов населения [3]. В силу вышеизложенного понятие «public policy» выражает содержание не только государственной политики, но и муниципальной политико-управленческой деятельности, а также управленческую практику других многочисленных институтов и органов политической системы общества в целом. В рассматриваемом здесь случае под публичной политикой понимается в первую очередь политико-управленческая деятельность государства в лице его социальных субъектов и институтов, предусматривающая активное использование потенциала и ресурсов исполнительной власти правительства для активного регулирования экономических, социальных и других видов общественных процессов для достижения общественно значимых целей, удовлетворяющих всеобщие потребности и интересы населения в целом.

Обобщение приведенных позиций позволяет предложить следующее определение: публичная политика есть политический процесс целенаправленного управленческого воздействия прежде всего социальных субъектов и политических институтов государственной власти на основные сферы общества в интересах населения в целом, предусматривающий непосредственное применение властных полномочий как при разработке, так и при осуществлении социально-экономической и иной стратегии и тактики посредством размещения ресурсов, распределения, перераспределения общественных благ и других мер.

Таким образом, публичную политику разрабатывают и осуществляют преимущественно такие политические институты государственной власти, как президент (глава государства), правительство, органы исполнительной власти в регионах (например, губернаторы и региональные правительства) и на местах (мэры и главы администрации городов и иных поселений). Сказанное не исключает участия законодательных и представительных институтов в разработке политической стратегии и контроле над ее реализацией. Но, например, парламент, не является органом исполнения государственной политики, ибо он выступает публичным институтом законодательной и представительной власти.

В современной политико-социологической литературе существует несколько критериев, на основе которых выделяются разные виды публичной политики. Согласно наиболее распространенному из них виды политики выделяются по «горизонтали» в соответствии с характером объекта (сферы) управленческого воздействия. В зависимости от этого критерия политический процесс управленческого воздействия государства на экономику является экономической политикой, на социальную сферу – социальной политикой, и т. д. Эти виды политики являются равностатусными и находятся в отношениях взаимосвязи друг с другом. Еще один критерий учитывает «вертикальный срез» общества. Этот критерий дает основание выделять центральную (федеральную), региональную и местную (муниципальную) политику. Объектами названных видов политики соответственно являются:, во-первых, общество в целом в единстве всех его подсистем, отраслей и ведомств, во-вторых, определенные регионы и проживающие на них социальные популяции, например такие субъекты Российской Федерации, как Санкт-Петербург или Архангельская область. Причем в пределах названных объектов политико-управленческого воздействия соответствующими государственными и муниципальными органами власти может разрабатываться и осуществляться как экономическая, так и социальная политика.

Что касается специфики социальной политики, то в научной литературе на этот счет имеются различные мнения [4]–[6]. Прежде всего, следует сказать о трактовке социальной политики в широком смысле слова, согласно которой она обозначает управленческое воздействие, «основанное на системе правил (норм), нормативных структур, принимающих решения и организующих деятельность, которая способствует вовлечению в политические процессы различных субъектов. Цель такого воздействия – способствовать формированию общности интересов широких слоев населения и тем самым консолидировать общество, добиваясь поддержки им деятельности государства» [7, с. 37].

В узком смысле слова предлагают определять социальную политику
А. Н. Аверин, И. А. Григорьева, А. И. Стребков, Е. И. Холостова, В. Ф. Шрейдер и др. Так, по мысли Е. И. Холостовой, социальная политика - «это совокупность идеологических представлений общества и государства о целях социального развития и деятельность по достижению социальных показателей, отвечающих этим целям». Существенным достоинством последней трактовки специфики социальной политики является акцентирование внимания на том, что разработку и реализацию социальной политики осуществляют не только государственные, но и иные общественно-политические институты, включая муниципальные органы власти. При этом речь идет о политико-управленческой деятельности в социальной сфере общества, которая связана с предоставлением услуг населению (обществу) на всех его уровнях по обеспечению конституционно закрепленных социальных гарантий и поддержанию соответствующего уровня жизни, социальной защиты и др. Эти политико-управленческие услуги не являются благодеянием властей всех уровней, а представляют собой осуществление ими конституционных функций, вытекающих из содержания Основного Закона и политического контракта, заключаемого с населением на основе электорального волеизъявления на выборах.

Весьма интересную точку зрения по данному поводу высказывает
И. А. Григорьева, по мнению которой социальная политика есть «взаимодействие государства, экономических структур и гражданского общества по координации деятельности различных социальных групп и социально-терри­тори­альных общностей в сфере производства, распределения и потребления, позволяющая согласовывать интересы этих групп с интересами человека
и долговременными целями общества» [8, с. 15]. Наконец, следует привести мнение В. Ф. Шрейдера, по мысли которого, социальная политика есть «конвенциональный вид публичной политико-управленческой деятельности социальных субъектов и институтов государственной и муниципальной власти, направленной на предоставление населению всех уровней эффективных управленческих услуг по контролю, упорядочению и регулированию функционирования и развития всех компонентов социальной сферы общества в целях оптимизации воспроизводства и развития человека как субъекта и объекта общественной жизнедеятельности».

Обобщение приведенных и других трактовок термина «социальная политика» дает возможность выйти на следующее определение. Итак, с политико-социологической точки зрения, социальная политика является одним из важнейших направлений публичной политико-управленческой деятельности социальных субъектов и институтов государственной и муниципальной власти, нацеленным на регулирование функционирования и развития всех компонентов социальной сферы общества в целях оптимизации воспроизводства и развития населения, повышения уровня и качества жизни людей.

В приведенном определении отмечается, что основным назначением социальной политики является обеспечение средствами государственной и муниципальной власти оптимального воспроизводства и развития населения, а также повышения уровня и качества жизни людей в конкретной стране. Последнее достигается посредством и на основе комплексного осуществления программ и мероприятий по основным направлениям социальной политики. В результате социальная политика с необходимостью приобретает системный характер, что является условием ее действенности и результативности.

В системе социальной политики в единый взаимосвязанный комплекс сведены такие составляющие, как объект политико-управленческого воздействия – социальная сфера общества, и политико-управленческий комплекс. Последний обеспечивает артикулирование и агрегирование социальных интересов, нужд и потребностей общества, а также отстаивает и реализовывает их в активной, адресной и эффективной социальной политике на практике.

Теоретическое осмысление опыта и основных моделей социальной политики впервые началось в Германии в последней четверти XIX в. В этот период группа немецких исследователей объединилась в «Кружок изучения социальной политики» с позиций социал-реформизма. Появление социальной политики как специального вида политической деятельности совпадает с эпохой формирования монополистического капитализма и появлением на политической арене наряду с государством нового социального субъекта – бизнес-капитала и его alter ego - пролетариата. Для сохранения статуса доминирующего субъекта и для обеспечения общественной стабильности государство в лице буржуазного правительства с этих пор начинать брать на себя ответственность за бла­госостояние граждан и со­здание государственной системы социального обеспечения и социальной защиты. Первая попытка осуществления некоторых социальных реформ была сделана в Кайзеровской Германии во второй половине XIX в. В имперскую конституцию 1871 г. вошла запись о заботе государства «о благе немецкого народа». А в 1878 г. канцлер Отто фон Бисмарк начал формирование законодательства по социальным вопросам в целях смягчения социальных противоречий и ослабления накала социальных движений пролетариата и других наемных работников. С его именем связывают появление первой модели социальной политики – «бисмарковской». Он добился последовательного принятия трех законов, сформировавших систему социального страхования:

· Закон о страховании по болезни лиц промыслового труда - 1884 г.;

· Закон о страховании от несчастных случаев на производстве - 1885 г.;

· Закон об инвалидности и страховании по старости - 1891 г.

Бисмарковская модель социальной политики устанавливает жесткую связь между уровнем социальной защиты и успешностью (длительностью) профессиональной деятельности. Социальные права обуславливаются теми отчислениями, которые выплачиваются на протяжении всей активной жизни, принимая форму отложенных доходов (страховых взносов). Страховые кассы, управляемые на паритетных или разделенных началах работодателями и работополучателями (предпринимателями и наемными работниками), собирают в установленном, как правило через коллективные договоры, размере отчисления из заработной платы, из которых и формируются различные профессиональные страховые фонды и осуществляются социальные выплаты. Они не должны были субсидироваться из бюджета любого уровня, так как налоговое перераспределение, реализуемое через универсальный бюджетный подход, противоречило логике трудового (страхового) участия. Здесь социальная защита была принципиально независима от «финансовых инъекций» со стороны госбюджета. Ответственность за финансовое равновесие и сохранность средств несли правления касс (фондов). Для семей со слабыми возможностями активного трудового участия существовала национальная солидарность, реализуемая через муниципальные службы для малообеспеченного населения или благотворительность. Но это вспомогательные механизмы, а не основополагающие принципы.

Базовыми характеристиками модели Бисмарка являются:

1. Максимальный учет природы трудовых отношений. Предназначение обязательного социального страхования состояло в сохранении для застрахованных работников достигнутого уровня и качества жизни, социального статуса при наступлении социальных рисков. Размер страховых взносов и выплат ориентирован на замещение заработной платы при наступлении страховых случаев, а также на предоставление качественной медицинской помощи и реабилитационных услуг. Необходимой предпосылкой стабильного функционирования социального страхования является договорное профессиональное и межотраслевое регулирование заработной платы.

2. Оптимальное сочетание интересов субъектов правоотношений – личной ответственности работников и работодателей, их солидарной взаимопомощи, что воплощается в распределении страховой нагрузки между работниками и работодателями на паритетной основе. При этом размер пенсий и пособий зависел от размера заработной платы, величины страховых платежей и продолжительности страхового стажа.

3. Организация социального страхования по отдельным видам социальных рисков в форме товариществ взаимного страхования, в которых ключевую роль играют работодатели и работники. Их полномочные представители определяют размеры страховых тарифов, формируют политику по созданию страховой, социальной и медицинской инфраструктуры, организуют процесс управления деятельностью исполнительных органов (страховщиков).

4. Сочетание универсального и дифференцированного подходов при определении финансовой нагрузки и размеров страховых тарифов. Первый выражается в одинаковых размерах отчислений на социальное страхование для всех категорий занятых, второй – в гибких тарифах, позволяющих компенсировать затраты, связанные с различными последствиями социальных (профессиональных) рисков в зависимости от вредности или опасности условий труда, а также состояния (качества) используемой рабочей силы (схема 1.1).

Схема 1.1

Таким образом, социальное страхование, организованное по модели Бисмарка, основывается на профессионально-трудовой социальной солидарности, что позволяет аккумулировать крупные финансовые ресурсы, обеспечивающие гарантии предоставления качественной медицинской и реабилитационной помощи, высокий уровень страховых выплат (пенсий и пособий). Данная модель характеризуется демократичностью управления и прозрачностью финансовых потоков. Товарищества взаимного страхования действуют на основе самоуправления, самофинансирования и некоммерческого хозяйствования под государственным правовым контролем. Гармоничное сочетание экономической деятельности и социального благополучия граждан до­стигается благодаря «культуре страховой солидарности», которая обеспечивает нормативные основы для узаконивания значительной части перераспределительной деятельности государства благосостояния. Особенности современного функционирования данной модели в зарубежных странах хорошо иллюстрирует следующая схема.

Следует отметить, что примеру Германии в начале XX в. последовали Великобритания, Швеция, Италия, в которых были введены аналогичные социальные гарантии. Опыт Веймарской Германии (1919-1933) и других стран Европы в этот период времени воплотился в определенной социальной политике и стал вторым этапом эволюции теории и практики социального государства. Пенсионное обеспечение было введено в Италии (1919), Канаде (1927) и США (1935). Страхование по безработице ввели в Италии (1919), Швеции (1934), Канаде (1940) и других странах.

Законы, связанные с социальным и медицинским страхованием, пенсионным обеспечением, пособиями по безработице, семейными пособиями и страхованием от несчастных случаев, в эти годы были приняты в Австрии, Австралии, Дании, Канаде, Италии, Новой Зеландии, Норвегии, СССР, США, Франции, Швеции и других странах. Социальное законодательство стало не просто сектором правового поля, но начало оказывать мощное влияние на правовое содержание всей нормативной базы государств.

В 1930 г. Г. Геллер ввел понятие «социальное правовое государство», которое акцентирует право гражданина на получение социальных гарантий со стороны государства [9]. Констатация правовой природы социального государства фактически закрепила за правительством его социальные функции. Социальные функции последнего не просто приобрели правовые основа­ния, но стали ведущими для государства, трансформируя, в свою очередь, его правовую базу. Личные права человека стали краеугольным камнем всей правовой системы государства, опреде­ляя через избирательное право власть, через гражданские права – политическую природу государст­ва и его социальные обязанности, через социальные права – его социальные функции. Правовой фундамент придал социальным функциям обязательный характер. Социальные функции стали не­отъемлемой частью функциональной структуры государства, произошла окончательная передача со­циальных функций к нему от общества.

Следующий этап развития представлений о социальной политике государства был положен знаменитым докладом В. Бевериджа «Полная занятость в свободном обществе», с которым он выступил в английском парламенте в 1942 г. В нем были изложены основные принципы «государства благосо­стояния», выдвинута идея гарантированного единого национального минимального дохода, подчеркнута тесная связь социальной политики с экономической политикой, нацеленной на обеспечение полной занятости. В англо­язычной политической социологии в качестве синонима немецкого выражения «Sozialstaat» в научный оборот в 1941 г. У. Темпль ввел категорию «Welfare State» [10, с. 82], [11], [12]. Наряду с теорией социального государства получила развитие концепция государства всеобщего благосостояния.

В результате осуществления вышеназванных принципов на практике возникла модель социальной политики Бевериджа (схема 1.2), которую характеризуют следующие черты:

1) трехуровневый тип социальной защиты, закрепляющий за государством обязанности предоставления базовых гарантий социальной защиты всему населению, за работодателем – социальное (профессиональное) страхование наемных работников (в котором частичное участие принимает работник), за работником – дополнительное личное страхование;

2) ориентация государственных социальных гарантий на прожиточный минимум, осуществление дополнительного профессионального страхования для замещения (компенсацию) заработка и дополнительного добровольного личного страхования для реализации работниками своих личных возможностей в интересах собственной социальной защиты;

3) обеспечение государством трех базовых условий жизнедеятельности населения: государственного здравоохранения; предоставление равных возможностей для воспитания детей семьям с разными доходами (пособия на детей); предотвращение массовой безработицы.

Схема 1.2

У. Беверидж полагал, что семейные пособия и национальную службу здравоохранения следует финансировать из госбюджета, а прочие меры социальной защиты – за счет отчислений самих работников и работодателей, а также за счет субсидий государства. Следует отметить, что на мировоззрение Бевериджа в значительной степени повлияли идеи Дж. Кейнса, касающиеся государственного регулирования рынка труда, устранения кризисных явлений в экономике и обеспечения благосостояния населения.

В Великобритании, где на каждый из институтов социальной защиты (государственное социальное обеспечение, социальное страхование и дополнительное личное страхование) приходится примерно равная доля финансовых ресурсов, система здравоохранения и социального обеспечения включает в себя национальную службу здравоохранения, услуги которой доступны всем гражданам страны и проживающим, имеющим статус постоянного жителя, социальные службы при местных органах власти (муниципалитетах), обеспечивающих на местах заботу о престарелых, инвалидах, людях с умственными расстройствами и семьях с детьми, а также социальное обеспечение. Эта система, во-первых, поддерживает базовый стандарт жизни для людей, которые лишились работы или не могут ее найти, а во-вторых – обеспечивает финансовую помощь семьям и инвалидам. Все эти организации имеют «прозрачный» бюджет, а их деятельность относится к числу главных приоритетов британского правительства. На их содержание уходит около половины всех правительственных расходов.

Период до 60-х гг. ознаменовался, с одной стороны, углублением теории социального государства или государства благоденствия, с другой – практической реализацией идеи социального государства на национальном уровне. Одним из ведущих проявлений социальных функций на данном этапе стало предоставление государством социальных услуг, выполнение им принципиально новых социальных функций (обеспечение занятости, социальный патро­наж, формирование жизненной среды для инвалидов, программы реабилитации для отдельных социальных групп, государственные программы поддержки и создания необходимых жизненных условий для отдельных категорий людей и регионов). Особенностью социальных услуг, предоставляемых государством, является то, что они не просто компенсируют человеку «разрыв» между его материальными возможностями и определенным стан­дартом жизни, но активно формируют условия достижения последних. При этом государство ответственно за обеспечение равных социальных возможностей для всех социальных групп. Суть этапа со­циальных услуг состоит в переходе государства от пассивной к активной социальной политике. Идея государства всеобщего благоденствия возникла благодаря резкому повышению уровня жизни развитых стран в 50–60-е гг., когда система страхования социальных рисков практически полностью компенсировала неопределенность будущего. Государство всеобщего благоденствия наилучшим образом обеспечивало сплоченность общества и реализацию основных социальных принципов. Взяв на себя новую по сравнению с предшествующим периодом функцию обеспечения высокого уровня жизни всех членов общества, государство сделало эту функцию доминирующей.

Следует отметить, что высокий уровень обобществления социального страхования в тот период существенным образом трансформировал другие социальные функции, например, большинство со­циальных услуг: страхование по безработице, медицинское страхование, пенсионное обеспечение. К концу 80-х гг. в большинстве стран отошли от индивидуального контрактного страхования соответствующих рисков, в сторону социальной помощи, в том числе и социальным группам, которые не платят социальные взносы. Определяющим для государства всеобщего благоденствия стал принцип солидарности. Именно им обусловлена всеобщность социальной поддержки, ориентация на универсаль­ные показатели качества жизни и преимущественное использование механизмов финансирования страхования рисков на солидарной основе.

В теоретическом плане переход к государству всеобщего благоденствия означал отказ от бисмарковской модели социального государства, построенной на принципах солидарности, коммутативной спра­ведливости, и переход к реализации принципов «перераспределительной справедливости». Коммута­тивная справедливость заключается в равенстве прав («формальном»). Она основывается на принципе взаимности, предписывающем «воздавать каждому по заслугам»; соотносится с идеалом «справед­ливого вознаграждения», предполагающим, что каждый получает соответственно своему вкладу (на­пример, выплата пособий рассматривается как возмещение взносов). Справедливость же, распределительная или корректирующая, нацелена на равенство экономическое («реальное»). Такая справедли­вость основана на принципе перераспределения благ между богатыми и бедными. Если коммутативная справедливость может осуществляться без посредничества политики (по принципу договора или страхования), то справедливость перераспределительная требует вмешательства какого-либо государственного органа. Система социального страхова­ния государства всеобщего благоденствия отождествляет принцип равенства и механизм перераспре­деления через гипертрофированное, возведенное в догмат, понимание солидарности. Солидарность как цель общества сделала функцию перераспределения главной функцией государства.

Во второй половине ХХ в. в Скандинавии сложилась шведская модель социальной политики (схема 1.3). Ее отличают следующие черты:

· финансирование социальных расходов за счет общих налоговых доходов бюджета, прогрессивная налоговая система (изымается до 65 % доходов у высокодоходных групп населения);

· приоритет принципов равенства и солидарности в осуществлении социальной политики;

· упреждающий характер мер по недопущению длительной безработицы;

· высокий уровень и общедоступность мер социальной поддержки населения.

Схема 1.3

Значительная роль дотаций из госбюджета в систему обязательного социального страхования объясняет активную роль государства в функционировании этой системы, деятельность которой находится под строгим государственным контролем. Достижение всеобщего благосостояния и высокого уровня предоставляемых социальных гарантий требует значительных затрат со стороны шведского государства. С этой целью в стране функционирует прогрессивная налоговая система, которая позволяет аккумулировать в государственном бюджете большие объемы ресурсов и перераспределять тем самым значительные объемы первично распределяемых доходов. Так, социальные расходы составляют в Швеции почти 50 % от всего объема государственных расходов. Это позволяло до недавнего времени поддерживать высокий уровень пенсий и пособий: пенсий – до 65–75 % от заработной платы, пособий по временной нетрудоспособности – до 90 %.

Однако в этот же период происходило развитие иных моделей социальной политики, не подпадающих под определение «государства всеобщего благоденствия». Одна из таких моделей, которую П. Розанваллон [13] назвал «обществом всеобщего возмещения убытков», представлена в США. Исторически обусловленный акцент на либеральных ценностях протестантской морали, абсолютизация гражданских прав и свобод привели к приоритету принципа возмещения ущерба относитель­но принципа солидарности. В этом случае справедливость понимается как компенсация и возмеще­ние ущерба, а социальные риски подменяются понятием «жертва». Только добившись признания себя жертвой, человек получает право на компенсацию. Практика реализации данного принципа обусловила возникновение тенденции к переориентации социальной под­держки с индивидуального подхода на групповой. Представляя себя в качестве жертвы, отдельные социальные группы добива­ются социальной помощи и бюджетных трансфертов. При этом распространена практика расширенного представления об ущербе, к которому может относиться и несправедливость, допущенная по отношению к прошлым поколениям.

С точки зрения функций государства, и принцип солидарности, и принцип возмещения ущерба оди­наково реализуются через принятие государством на себя определенной социальной ответственности. Однако различная природа этой ответственности и, следовательно, разные способы перераспределения общественного богатства определяют несхожие механизмы социальной политики и могут вызывать про­тивоположное отношение в обществе. С конца 70-х гг. XX в. начинает нарастать критика государства всеобщего благоденствия, которая в середине 80-х гг. становится лавинообразной и многосторонней. Критике были подвергнуты как практика государства всеобщего благоденствия, так и его теоретические и идеологиче­ские основы. Направленность усилий государства всеобщего благоденствия на обеспечение единого для всех членов общества постоянно повышающегося уровня жизни столкнулась с экономическими, демогра­фическими и цивилизационными ограничениями и кризисом механизма страхования. В результате эффективность сложившейся системы перераспределения благ стала подвергаться сомнению, соли­дарный принцип социального страхования начал терять свою универсальность и перестал быть эффектив­ным для целого ряда рисков, появились новые значимые социальные риски, требующие новых спо­собов компенсации; традиционная концепция социальных прав стала пересматриваться, появились но­вые массовые социальные категории, требующие защиты, стала формироваться новая идеология социаль­ной помощи и меняется роль и социальные функции государства.

В духе восстановительного подхода, который занимает лидирующие позиции начиная с 1970-х гг., предпочтительным является интегративное понимание социальной политики, которое делает акцент на принципах профилактики социальных рисков и активизации человеческих ресурсов, а также помощь жертвам социальных рисков (чего?), причем значимость рисков этим не отрицается, но «во главу угла» ставится их профилактика, равно как и участие клиента в решении собственных проблем. Выделение «компенсирующего» и «интегрирующего» понимания социальной работы близко по смыслу к сложившемуся в англоязычной литературе разделению на резидуальнуюи институциональную модели социальной политики.

Резидуальная модель предусматривает, что проблемы индивидов, групп и населения решается посредством участия семьи, родственников и соседей, а обращение за помощью в государственные службы считается «аномальным». Помощь оказывается после проверки обстоятельств и степени неспособности решить проблему самостоятельно. Сама помощь является временной и минимальной, а получение помощи как бы унижает и ведет к потере социального статуса.

Институциональная модель социальной политики предусматривает решение социальных проблем в соответствии с установленными законами, нормами и правилами. Помощь носит по возможности превентивный, профилактический характер и обязательно адекватна проблеме и потребностям, и каждый может ее получить, не теряя самоуважения.

Из этого сравнения заметно, что резидуальная социальная политика может нести дезинтеграционный «заряд», что видно на примере США и Германии, хотя США строят социальную политику на либеральных принципах, а Германия – на консервативных (страховых). Универсальная возможность получения помощи обеспечивает институциональной системе солидарно-инте­грирующий характер.

Поэтому в США в 1990-е гг. была предпринята попытка смены стратегии социальной политики в масштабах государства, наметился переход от welfare (благосостояния на основе пособий) к workfare (благосостоянию на основе занятости), при котором получение пособий означало определенные обязательства в плане занятости (может быть, в общественном секторе) или отработки пособий. Первые законы об отработке пособий были приняты еще в 1984 г., и их применение показало, что отработки снижают степень зависимости и стимулируют поиски работы. Урезание социальных программ (или, наоборот, их расширение) является обоюдоострым инструментом политических кампаний, так как затрагивает практически все группы населения. В свое время президент Б. Клинтон обещал всех «вэлферщиков» (получателей пособий) перевести на зарплату, т. е. заставить работать. Конечно, эффективность данной «революции» в социальной политике зависит от макроэкономических факторов, от наличия рабочих мест на рынке труда. Но даже если приходится довольствоваться общественными работами, «возвратность» пособий через отработки способствует снижению социального иждивенчества.

Наряду с приведенными концептуальными представлениями в последние годы появились новые классификации моделей социальной политики в современном обществе. Так, М. Лайкам предлагает выделять модели социальной политики по собственным критериям [14].

Во-первых, по характеру базового воздействия на социальную сферу общества выделяются модели политики:

· социального вспомоществования;

· социального попечительства;

· социального развития.

Во-вторых, по типу субъекта социальной ответственности выделяются модели:

· либеральная;

· корпоративная;

· патерналистская.

В-третьих, по степени участия государства в регулировании социальной сферы выделяются модели:

· административная;

· благотворительная;

· стимулирующая [14].

В континентальной Европе, по мнению К. Е. Андерсена и Р. Титмусса, осуществляются различные модели социальной политики, основанные на концепции достижений. В табл. 1.1, 1.2 отражены центральные элементы каждой модели с указанием автора и ключевых понятий.

Таблица 1.1

Модели социальной политики [15], [16]

Из табл. 1.1 нетрудно увидеть, что модели и различия между ними основываются на разных критериях. Титмусс разделяет модели по организационному принципу и социальным последствиям для граждан. К. Е. Андерсен проводит разделение между разными стратегиями социальной политики. Косонен отличают модели друг от друга главным образом на основе разного геополитического опыта, тогда как Комиссия ЕС разделяет модели согласно разным принципам организации.

Наиболее устоявшимися в научной литературе являются модели либеральной, социал-демократической, консервативной и католической социальной политики. Их основные характеристики в обобщенном виде представлены в табл. 1.2.

Таблица 2

Характеристики различных моделей социальной политики [17, с. 82]

В настоящее время в Европейском Союзе функционируют все перечисленные модели социальной политики. Исследователи этой темы сходятся
в том, что одной (единственной) европейской социальной модели нет. За последние четверть века специалисты пришли к выводу, что в ЕС существуют перечисленные модели, которые различаются по объему тех или иных льгот и обоснованию права на их получение. Скандинавская модель характеризуется высокой степенью универсальности и институционализации с упором на государственный сектор. Там, тем не менее, и общественное мнение, и парламент ищут пути сокращения налогов путем поиска лежащих в сфе­рах гражданского общества и рынка решений социальных проблем. Развитие идет в сторону приватизации, децентрализации и дебюрократизации с упором на частные добровольные или коммерческие решения вместо решений, лежащих в сфере государственного сектора. В либеральной модели, из европейских стран наиболее выраженной в Великобритании, упор делается на организованное и частично субсидируемое государством социальное страхование в сочетании с частной благотворительностью. В консервативной (корпоративистской) модели, действующей в центрально-европейских государствах, упор делается на решения, связанные с рынком труда, где наниматели и нанимаемые заключают соглашения, вступающие в силу, например, в случае незанятости, болезни или старости. Незанятое население трудоспособного возраста, в силу разных причин длительно не работающее, зависит от местных или частных благотворительных органов. Сегодняшние тенденции ведут к дальнейшей дифференциации различных социальных служб. Например, в Нидерландах делается упор на децентрализацию и передачу ответственности муниципалитетам. Наконец, католическая (латинская модель), которая использует традиционные ресурсы сферы гражданского общества – церковь, семью и частную благотворительность, развивается в сочетании с развитием институтов остаточного государственного социального обеспечения. Ряд стран уже реализует у себя модель, которую можно обозначить как «welfare pluralism» [18, с. 129–130].

Эмпирические исследования благополучных европейских государств исходят, в первую очередь, из институтов и политики, нацеленных на то, чтобы увести с рынка определенные сферы жизни (либо регулировать их вне рынка) и заниматься формированием жизненных условий индивидов (соци­альных групп, граждан). В центре внимания в основном находятся система социального страхования, государственная социальная и налоговая политика. На самом деле ЕС сегодня находится еще дальше от единой европейской социальной модели, чем когда бы то ни было, так как каждое расширение этого «образования» сопровождалось увеличением диапазона национальных особенностей. В 50-е и 60-е гг. явно доминировала континентально-европейская модель, в 70-е гг. – со вступлением в ЕС Великобритании, Дании и Ирландии – ситуация изменилась. В 80-е гг., когда рамки ЕС отодвинулись к югу, приобрел значимость средиземноморский вариант, в 90-е гг. благодаря продвижению на север ЕС и Европейской зоны свободной торговли усилился «вес» северной модели. Последствия так называемого расширения Евросоюза на восток в 2004 г. пока трудно оценить, но можно предположить, что оно принесло в ЕС гибридную модель, в которой социалистическое прошлое комбинируется с либеральным будущим. Несмотря на растущую институциональную дифференциацию европейских благополучных государств, существует нечто общее – осознание того, что социальная справедливость и социальное выравнивание могут пойти на пользу экономическому развитию, что они не являются чисто затратным фактором. И наоборот, экономическое развитие должно идти на пользу социальному выравниванию.

Другими словами, за многообразием институциональных особенностей европейских благополучных государств стоит общность в нормативной сфере. Так, ст. 2 Договора о Европейском Союзе (Амстердамская версия) называет в качестве целей ЕС «содействие экономическому и социальному прогрессу и высокому уровню занятости, а также обеспечение взвешенного и устойчивого развития, в частности, путем создания пространства без внутренних границ, путем укрепления экономической и социальной сплоченности» [19, с. 150–159]. В проекте Договора о Конституции для Европы (ст. 3.3) можно найти аналогичные термины: «Евросоюз стремится к устойчивому развитию Европы на основании взвешенного экономического роста, к весьма конкурентоспособному социальному рыночному хозяйству, нацеленному на полную занятость и социальный прогресс». На Барселонском заседании Европейского Совета в марте 2002 г. (п. 22 резолюции) была достигнута договоренность о следующей формулировке: «Европейская социальная модель опирается на хорошие экономические достижения, высокий уровень социальной защищенности, высокий уровень образования и социальный диалог». Кроме того, европейская социальная модель предполагает общность действий государства и гражданского общества, направленных на то, чтобы для всех граждан обеспечивалось: удовлетворение (основных) материальных потребностей, участие в жизни общества, усиление социальной сплоченности.

Что касается современной России, то социальная политика государства в стране не имеет четких признаков ни одной из вышеназванных моделей. По справедливому замечанию А. И. Беглова, правительство не обеспечивает гарантий занятости, слабо защищает социальные права граждан от рыночной стихии, а также недостаточно привлекает частные средства на социальные нужды [17, с. 82]. По этой причине социальная политика все еще имеет «реактивный» характер, ограничиваясь поспешными реакциями на появляющиеся социальные проблемы. Хотя, при внимательном рассмотрении нельзя не заметить в социальной политике государства определенный симбиоз административной модели с элементами патерналистской и корпоративной моделей. Более подробно этот вопрос будет освещен далее.

Подводя краткий итог рассмотрению специфики и основных моделей социальной политики, можно сделать следующие выводы.

1. В современном обществе социальная политика представляет собой не столько совокупность идеологических представлений общества и государства о целях социального развития и деятельность по достижению социальных показателей, отвечающих этим целям, сколько важнейшее направление публичной политико-управленческой деятельности социальных субъектов и институтов государственной власти, направленное на регулирование функционирования и развития всех компонентов социальной сферы общества в целях оптимизации воспроизводства и развития населения конкретной страны.

2. В силу различий общественного устройства конкретных стран и социально-экономических условий их жизнедеятельности сложились и функционируют различные модели социальной политики, несущие на себе черты национально-государственного характера. Самыми типическими из них являются либеральная, консервативная, социал-демократическая и католическая модели. При этом пока преждевременно говорить о существовании единой для всей Европы социальной политики ЕС. Хотя основания для ее становления дают и Социальная Хартия Европы, и проект конституции Евросоюза, пока не вступивший силу.

3. В свете вышеизложенного социальная политика должна иметь системный характер.

Эти вопросы будут освещены в следующем разделе.

Системное содержание социальной политики

Для выявления основных компонентов содержания системы социальной политики обратимся к современным теоретико-методологическим положениям, согласно которым «общество представляет собой иерархическую совокупность дополняющих друг друга компонентов, находящихся в отношениях взаимной субординации и координации», среди которых основную роль играют человеческие (социальные субъекты), институциональные, вещные (инфраструктурные), процессуально-нормативные и духовные компоненты. Сказанное в полной мере относится и к системе социальной политики, которая сводит в единое образование такие составляющие, как объект политико-управленческого воздействия – социальную сферу общества – и управляющий комплекс. Каждая из этих частей представляет самостоятельный предмет политико-социологического исследования. И, прежде всего, уместно напомнить, что социальная сфера общества как объект политико-управленческого воздействия со стороны управляющего комплекса системы социальной политики согласно принципам теории научного управления обусловливает все основные параметры управляющей подсистемы, которая исходит из его специфики, объективных закономерностей и тенденций развития в формулировке своих целей и приоритетов. О специфике и особенностях социальной сферы пойдет речь далее.

Вторая составная часть системы социальной политики – управляющий комплекс – призвана не только адекватно представлять специфику и основные тенденции (закономерности) социодинамики социальной сферы, но также в полной мере выражать ключевые социальные интересы, нужды и потребности всех основных групп и классов общества, последовательно отстаивать и реализовывать их в активной, адресной и эффективной социальной политике на практике. Для обеспечения названной эффективности первостепенное значение имеет обратная связь с обществом, позволяющая отслеживать реакцию населения на политику властей и оперативно вносить необходимые коррективы в ее содержание. При этом немаловажное значение имеет обеспечение согласования содержания федеральной социальной политики с региональной и муниципальной социальной политикой, проводимой на местах властями субъектов федерации и местным самоуправлением. К основным элементам содержания такого системного образования, как управляющий комплекс социальной политики, относятся государственная власть и муниципальная власть, выступающая ее субстанциональным элементом, а также социальные субъекты и институты государственной и муниципальной власти, процессуально-нормативные компоненты (полный управленческий цикл управленческого процесса), включающие такие элементы, как нормативно-правовые установления, «дерево целей», принципы, методы и технологии политико-управленческого воздействия на социальную сферу общества. Наконец, в названную систему входят также ресурсные (инфраструктурные) компоненты.

Среди компонентов системы социальной политики важная роль принадлежит самой государственной и муниципальной власти??, или «властной подструктуре». Она выступает первичным и субстанциональным компонентом управляющего комплекса социальной политики. Ее место и роль в политическом управлении социальной сферой проистекает из природы феномена власти, которая выступает центральным элементом политики.

Сама политическая власть с точки зрения политико-социологического истолкования представляет собой особую разновидность социального вза­имодействия между разночисленными социальными субъектами на основе господства и подчинения, в результате которых один субъект подчиняет себе другого/ (других), доминирует в определенной системе общественных отношений и добивается реализации своих коренных интересов. При этом обязательными атрибутами политической власти в собственном смысле слова являются ее публичный характер, всеобщность для населения конкретной территории, моноцентризм и обеспеченность многообразными материальными и другими ресурсами. Всеми этими признаками обладает государственная и муниципальная власть в России как на федеральном, так на региональном и муниципальном уровнях. Вокруг политической власти на околовластных орбитах располагаются остальные политические компоненты. Близость к власти обусловливает взаиморасположение других элементов управляющего комплекса. При этом государственная власть в силу своего императивного характера выступает центральным элементом данного комплекса и представлена в законодательной, исполнительной и судебной ветвях на федеральном и региональном уровнеуровнях. Она имеет несомненный приоритет перед муниципальной и общественно-политической формами власти.

С политико-социологической точки зрения не меньшего внимания заслуживают остальные компоненты системы социальной политики. Среди них особую роль играют социальные субъекты государственной и муниципальной власти, к которым относятся разночисленные общности людей, которые на законном основании наделены полномочиями политической власти, а также обладают необходимой квалификаций, опытом, навыками и средствами. В демократическом обществе прежде всего народ страны (нация) выступает источником и главным субъектом политической власти. Он осуществляет свою власть преимущественно опосредованно через многообразные элитарные и социально-профессиональные группы избираемых на выборах всех уровней депутатов, руководителей исполнительной власти (Президент, губернаторы, мэры крупных городов, главы администрации и др.) и назначаемых ими профессиональных управленцев-чиновников, именуемых по терминологии Макса Вебера классом бюрократии. От качественного состава и профессионализма социальных субъектов в решающей степени зависит эффективность осуществляемой в стране, регионах и муниципальных образованиях социальной политики.

Что касается остальных социальных субъектов социальной политики, то к ним в современной России относятся следующие.

1. Депутатский корпус страны (депутаты Федерального собрания) субъектов РФ и муниципальных (местных) советов. Например, региональные депутаты представлены в Москве депутатами Городской Думы, новый состав которой (35 человек) избран 10 окт. 2009 г. В Санкт-Петербурге и Ленинградской области названный корпус представлен депутатами Законодательных Собраний. Депутаты наряду со своими нормотворческими задачами, связанными с изданием законов по конкретным проблемам социальной политики, также принимают решения и по многим другим вопросам. Речь идет в первую очередь о представительстве социальных интересов, нужд и потребностей населения страны, регионов и местных сообществ в институтах государственной и муниципальной власти, а также о строгом контроле над исполнением изданных законов и действующих целевых программ по вопросам социальной политики.

2. Ключевую роль в разработке и осуществлении социальной политики играет такой социальный субъект, как социально-профессиональная группа государственных служащих, во главе которых находится руководитель (Президент, губернатор, мэр крупного города и др.). Это, по М. Джиласу, – так называемый правящий политический класс, в полномочия которого входит исполнение нормативных правовых актов и целевых программ по вопросам социальной политики, а также оперативное управление всеми компонентами социальной сферы страны, соответствующего субъекта федерации или муниципального образования.

3. Особую и очень ответственную роль в реализации социальной политики играет многочисленная социально-профессиональная группа вольнонаемных сотрудников федеральных, региональных и муниципальных органов социального обеспечения и защиты, социального страхования и социальной работы. Они не имеют статуса гражданских госслужащих, но относятся к группе так называемых чиновников, которые несут на себе львиную долю всей ежедневной и рутинной работы по исполнению социальной политики на конкретных участках работы с реальными людьми – получателями социальных благ и услуг.

4. Наконец, следует сказать о таком специфическом субъекте социальной политики, как члены общественных организаций, профсоюзов и других институтов гражданского общества, профессионально занимающихся решением многочисленных социальных проблем и защитой социальных прав людей. Это – активисты профсоюзов, волонтеры обществ защиты прав потребителей, инвалидов, детей сирот и др.

Перечисленные и другие социальные субъекты оказывают целенаправленное управленческое воздействие на социальную сферу через совокупность институтов государственной и муниципальных властей, которые выступают устойчивыми структурами политического действия, организующими и регулирующими последовательное удовлетворение социальных интересов населения.

Если социальные субъекты (люди) системы социальной политики меняются, подвержены ротации и другим изменениям, то политические институты выступают неизменной и стабильной основной обеспечения непрерывного управленческого воздействия на социальную сферу и достижения поставленных целей. Правда отечественный и мировой опыт показывает, что даже оптимальная структура и функциональные характеристики политических институтов системы социальной политики не гарантируют эффективности социальной политики в том случае, если ее исполняют непрофессиональные и коррумпированные представители социальных субъектов. Залогом успеха здесь является единство системы оптимально организованных и функционирующих институтов, с одной стороны, и квалифицированных, ответственных социальных субъектов, с другой.

1. Представительную и нормотворческую функцию в этой системе выполняют институты законодательной государственной власти и муниципальные представительные институты (местные советы). В Российской Федерации – это Федеральное Собрание страны, в Санкт-Петербурге – это Законодательное Собрание, в Москве – Городская Дума, в городах – столицах регионов – муниципальные городские советы, и т. д. Если государственные институты издают нормативные правовые акты федерального и регионального уровня, то местными советами принимаются муниципальные правовые акты.
В этих нормативных документах регламентируются основные направления социальной политики в стране, субъектах федерации и муниципальных образованиях, уточняются бюджетные расходы на развитие социальной сферы и др.

2. К исполнительной ветви государственной власти на федеральном уровне относятся институты Главы государства (Президента России) и Правительства, а в субъектах федерации – институт главы региона (мэра Москвы и губернатора Санкт-Петербурга, губернаторов регионов, президентов республик в составе РФ и др.) или правительство, которые осуществляют оперативное управление социальной сферой и обеспечивают исполнение бюджетных параметров. Они обладают полномочиями принимать административно-управленче­ские решения (издавать постановления, решения и другие подзаконные акты) по вопросам социальной политики. На уровне местного самоуправления исполнительными функциями в области социальной политики ведают мэры крупных городов и главы администраций муниципальных образований.

3. Отдельное место в совокупности институтов государственной власти субъектов федерации занимает бюрократия как административно-политический институт. Качественно подобранный персональный состав чиновников обеспечивает оптимальное функционирование всего института федеральной, региональной и муниципальной бюрократии и наоборот. (В национальных автономиях России, где в чиновники рекрутируются зачастую не по высоким профессиональным качествам, а на основе личных и семейных связей, эффективность функционирования вышеназванного института очень низка, имеет место коррупция и другие нарушения).

4. Особую роль в системе институтов государственной, региональной и муниципальной социальной политики играют финансируемые из бюджета учреждения социального обеспечения и защиты, социального страхования и социальной работы. Если первые из них были созданы и приобрели богатый опыт эффективной деятельности еще в советский период, то учреждения социальной работы в стране еще только формируются и набирают силу. Здесь ощущается острая нехватка квалифицированных кадров и позитивного опыта работы с людьми.

5. Наконец, не только в развитых странах, но и в современной России неуклонно увеличивается роль различных институтов гражданского общества в реализации социальной политики и их влияние на социальное развитие. Среди этих общественных институтов выделяются профессиональные союзы, которые целенаправленно отстаивают социально-трудовые права и интересы трудящихся на предприятиях всех форм собственности. Наряду с ними возрастает значение разнообразных правозащитных организаций, среди которых особой активностью отличаются общества защиты прав потребителей, инвалидов и др.

Существенным элементом управляющего комплекса региональной социальной политики выступают процессуально-нормативные компоненты, представленные полным управленческим циклом, регулируемым нормативными установлениями. Они отражают упорядочиваемые правовыми актами структурные связи и разнообразные взаимоотношения социальных субъектов и институтов государственной власти по поводу политико-управленческого воздействия на социальную сферу страны в целом, соответствующих регионов или муниципальных образований. В рамках данного полного управленческого цикла социальные субъекты и институты государственной и муниципальной власти участвуют в разработке и осуществлении эффективной социальной политики. Для данного сегмента одним из главных условий обеспечения эффективности социальной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях является строгое следование нормам действующих нормативных правовых актов (Конституции, Кодексов, Федеральных законов, региональных законов и муниципальных правовых актов), а также соответствие их деятельности требованиям основных фаз полного управленческого цикла. Последнее предполагает осуществление социальными субъектами и институтами региональной власти такой правоприменительной практики, которая включала бы в себя неукоснительное исполнение социальных статей Конституции страны, социальных кодексов и законов, других нормативных правовых актов по вопросам социальной политики и совершенствования социальной сферы. И здесь решающее значение имеет не столько качество самих социальных законов и других нормативных правовых актов, сколько их исполнение должностными лицами и органами региональной государственной власти.

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что качественные социальные законы и обстоятельное правоприменение выступает необходимым, но еще недостаточным условием достижения эффективности социальной политики в регионе. Таким достаточным условием является соответствие деятельности социальных субъектов и институтов федеральной, региональной и муниципальной власти требованиям основных фаз полного управленческого цикла.

Полный управленческий цикл процесса воздействия социальных субъектов и институтов государственной, региональной и муниципальной власти на социальную сферу включает в себя регулируемое нормативными правовыми актами политико-управленческое воздействие на динамично протекающие социальные процессы и отношения общества. Это воздействие призвано исходить из строго научной оценки состояния и тенденций функционирования социальной сферы и осуществляться последовательно и поэтапно. Данный цикл включает в себя следующие фазы и соответствующие им операции.

Во-первых, стадию выработки и принятия политических решений об управленческом воздействии на социальную сферу сообщества. Главным элементом здесь выступает целеполагание, в ходе которого формулируются высшая, главные и тактические цели социальной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Во-вторых, стадию организации выполнения политических решений, регулирование и корригирование объекта политического управления – социальной сферы общества, а также учет и контроль за исполнением принятых политических решений.

Наконец, третьей, результирующей стадией полного управленческого цикла является обобщение итогов реализации социальной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Первостепенное место в названном полном управленческом цикле занимает процесс выработки и принятия федеральными, региональными и муниципальными руководителями политико-управленческого решения. Он включает в себя не только изучение объекта политического управления, но и целеполагание – разработку «дерева целей» политики, а также определение основных принципов, методов, технологий и средств реализации поставленных целей. Говоря о целевой стадии социальной политики, следует сказать о дереве ее целей, которое в научной литературе определяется как ранжировка целей по степени их значимости, роли в достижении главной цели, согласовании и подчинении целей. На вершине иерархии целей находится основная цель, средством достижения которой являются менее важные цели нижележащего уровня.